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On the Record

Presentaci�n del Representante del Secretario General de Naciones Unidas para los Desplazados Internos

Francis M. Deng

Presented at the conference in Spanish by Gimena Sanchez; read the English-language version.

Deseo expresar mi agradecimiento a la Consultoría por los Derechos Humanos y el Desplazamiento por organizar esta conferencia internacional sobre “Desplazamiento, Conflicto, Paz y Desarrollo”. Esta iniciativa conjuntamente con el trabajo de investigación realizado por la CODHES en desplazamiento interno en Colombia, han ayudado a la comunidad internacional a comprender mejor y a encarar más eficientemente este problema complejo. Tengo la esperanza que estos tres días resulten en una mayor atención a las necesidades de la población desplazada en Colombia y genere programas de asistencia mejor adaptados a dichas necesidades.

Lamentablemente no puedo estar presente en Bogotá para participar personalmente de la conferencia y es por eso que le he pedido a la Srta. Gimena SáNCHEZ, investigadora del “Proyecto sobre Desplazamiento Interno” del Brookings Institution, el cual co-dirijo, que lo haga en mi lugar. Para comenzar permítanme recordarles que he tenido el honor de visitar previamente Colombia en dos ocasiones en mi capacidad de Representante del Secretario General. En 1994 y luego en una misión de seguimiento.

La situación de los internamente desplazados en Colombia es una de las más graves del mundo. Actualmente existen más de un millón de personas en esta situación y este número aumenta diariamente. La vasta mayoría de los desplazados han sido desarraigados de sus hogares durante los últimos años debido al deterioro de la seguridad personal. El problema no es nuevo y se remonta a las últimas decadas.

La violencia política asociada con los conflictos armados internos está caracterizada por serias violaciones de los derechos humanos y las leyes humanitarias internacionales y es la causa principal del desplazamiento. El desplazamiento en Colombia no es meramente una consecuencia de los conflictos armados, sino también una estrategia deliberada de guerra. Los grupos armados, ya sean paramilitares, guerrillas, fuerzas armadas o policía, someten a la población civil que identifican como simpatizantes del “enemigo” a actos de violencia personal. La severidad de estas acciones genera una sensación de inseguridad personal que solo deja como alternativa el abandonar el lugar de residencia. Las violaciones sistemáticas de los derechos humanos y de las leyes humanitarias que caracterizan el conflicto son cometidas por todos los participantes. En los últimos años las operaciones paramilitares han sido identificadas como la causa de la mayoría de las violaciones y desplazamientos. En estas circunstancias, el Ejército ha demostrado ser incapaz de proveer la protección necesaria y en algunos casos se sospecha de que ha estado implicado con esos grupos.

Hace un año invitado por el Gobierno Nacional visité por segunda vez Colombia, también participé en una conferencia en Bogotá sobre “Aplicación de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos en Colombia”, que fuera copatrocinada por el Grupo de Apoyo a Desplazados (GAD) de Colombia, el proyecto de la Institución Brookings, y el Comité Estadounidense para los Refugiados. El propósito de mi segunda visita fué el evaluar los acontecimientos ocurridos desde mi primer visita en 1994, determinar hasta que punto las recomendaciones de 1994 habían sido implementadas, y formular nuevas recomendaciones para remediar la situación actual.

Deseo reiterar mi reconocimiento por la cooperación demostrada por el Sr. Presidente Andrés PASTRANA y Miembros del Gobierno durante mi visita el año pasado, y por la voluntad expresada de abrirse a la cooperación internacional para enfrentar el problema. Desde mi primer visita el Gobierno Nacional ha hecho un gran progreso en reconocer su responsabilidad por los desplazados internos y en la creación de un marco legal e institucional para atacar el problema. La mayor dificultad reside en la implementación de las leyes y estrategias seleccionadas.

La falta de determinación y falencias por parte de oficiales de gobierno para ejecutar las leyes y estrategias ha llevado a obstáculos burocráticos, ausencia de una visión unificada entre el Gobierno Nacional y autoridades locales, falta de coordinación con la comunidad de Organizaciones No-Gubernamentales (ONG’s), y a una falta de integración de los esfuerzos internacionales para asistir a los desplazados. Debo mencionar que también existe por parte de la población en general una sospecha arraigada que conlleva a la discriminación del desplazado. En general hay una tendencia a mirar a la comunidad internacional para resolver el problema de los desplazados internos.

Como resultado de mi visita hice una serie de recomendaciones al Gobierno Nacional que es importante reiterar ante este forum de más de 300 participantes que buscan encontrar soluciones al problema de los desplazados. Espero que estas recomendaciones sirvan de ayuda no solo a las autoridades locales sino también a la comunidad internacional. Que sirvan de base para formular una estrategia comprensiva que clarifique el rol del Estado y que integre el trabajo suplementario de los otros sectores gubernamentales y no gubernamentales.

Para comenzar, hay una clara necesidad de evaluar las respuestas nacionales e internacionales al problema. La Iglesia, las ONG’s locales e internacionales, y algunas autoridades gubernamentales han documentado la magnitud del problema. Hacer mas es necesario. Sería invaluable hacer un análisis de la respuesta nacional e internacional a las necesidades de los desplazados, puntualizando quien está hacicendo que, donde y con que impacto. De esta manera se identificarían las falacias en lo que se refiere al cubrimiento de las áreas geográficas y sus necesidades especificas, y se evitaría la duplicación de esfuerzos. Sería necesario un mejor entendimiento de las necesidades especiales que presentan la población de mujeres y niños, que comprenden la mayoría de la población desplazada.

Segundo, es necesario que el Gobierno Nacional ejecute sus programas y leyes sobre desplazados internos. En 1995 por ejemplo, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES)—entidad perteneciente al Poder Ejecutivo—adoptó el “Programa Nacional de Atención Inmediata a la Población Desplazada por la Violencia”. Este programa fué modificado mediante un segundo documento del CONPES de Mayo de 1997, previendose la creación de un sistema nacional para atender a los desplazados, y estableciendose una estrategia de prevención, asistencia, y estabilización económica y social. En Julio de 1997, los documentos del CONPES conjuntamente con varias iniciativas del Gobierno Nacional fueron consolidadas en el Plan Nacional para los Desplazados Internos que fuese promulgada como la Ley 387 por el Congreso Nacional. Seis meses más tarde mediante decreto presidencial se emite una propuesta detallada para la implementación de la Ley 387 que es conocida como el Plan de Acción. Un nuevo decreto presidencial asigna la suma de 40 mil millones de pesos (30.7 millones de USD) para abordar el problema del desplazamiento interno conforme a lo dispuesto en la Ley 387. Varios cuerpos consultativos y comités fueron creados para diseñar y ejecutar dichas políticas, incluyendo una Red Nacional de Información sobre los Desplazados Internos y un Observatorio del Desplazamiento Interno por la Violencia—mecanismo de control integrado por expertos en desplazamientos forzados que actuaría como ente analítico y consultativo para evaluar la respuesta gubernamental.

A pesar de las buenas intenciones contenidas en estos planes, el sistema nacional de respuesta a los desplazados ha sido lento en concretarse. Las responsabilidades institucionales tanto a nivel nacional como local, no han sido asumidas en su totalidad, debido en parte a que los recursos técnicos y financieros eran inadecuados, y en parte a la falta de coordinación entre los distintos entes. Además, la Ley 387 debe ser reglamentada, proceso que debe ser completado en su totalidad. Esto implica: convocar el Consejo Nacional para la Prestación de Asistencia Integral a los Desplazados; apoyar la creación de comités a nivel local, regional y departamental; asegurar la transferencia de fondos a estos comités en tiempo apropiado y en cantidades acordes con sus responsabilidades; finalizar los mecanismos operacionales para que la red nacional de información funcione y establecer el Observatorio del Desplazamiento Interno por la Violencia.

Tercero, es necesario promover una mayor coordinación entre las autoridades de los Gobiernos central, regional y local. En Mayo de 1999, la Red de Solidaridad Social fué designada como agencia coordinadora para los desplazados. Sin embargo, en mi opinión, para que la Red funcione, es necesario reforzar la coordinación a tráves de todo el país. La respuesta del Gobierno ha sido caracterizada por una excesiva centralización a nivel nacional, que no necesariamente responde a las necesidades particulares de las regiones afectadas. Al respecto, el mejoramiento del funcionamiento de los comités regionales, departamentales y municipales ayudará a que se logren los objetivos de satisfacer las necesidades para las diferentes regiones de Colombia.

Cuarto, el Gobierno debe abrir espacios para la cooperación y diálogo con la comunidad de las ONG’s. Una cooperación entre el Gobierno y las ONG’s reforzará la capacidad gubernamental para atender a las diversas necesidades de los desplazados. Debe incrementarse la participación de las ONG’s en el diseño y análisis de la respuesta nacional a los desplazados. Además del establecimiento del Observatorio, otra medida recomendada es la creación de mesas de trabajo mixtas entre el Gobierno y los representantes de las ONG’s. Toda ONG relevante debe participar del diálogo con el Gobierno el que debería asignar a un funcionario como enlace.

Quinto, se debería lanzar una campaña pública para el reconocimiento del problema de los desplazados internos y de sus derechos. A tráves de mi gestión el Gobierno Nacional y la Nación en general, recibió apoyo para afrontar las consecuencias del terremoto de Enero de 1999. Esta actitud pública de solidaridad contrasta con la visión distorcionada y el prejuicio que existe sobre los desplazados. Esta percepción, que lleva a la discriminación, afecta severamente al desplazado y lo limita seriamente en el respeto colectivo de otorgarle los derechos básicos de protección, asistencia, salud, educación y empleo. Una campaña pública en favor de los desplazados puede cambiar la percepción de la población y mostrar que son ciudadanos en sería necesidad de protección y asistencia. Debe promocionarse la solidaridad entre colombianos lo que facilitará el trabajo del gobierno y de las organizaciones que asisten a los desplazados. Un paso importante al respecto es el que ha dado el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados United (ACNUR) y la Defensoría del Pueblo al publicar la Guía de Principios Rectores en castellano. La integración del problema de los desplazados internos en el proceso de paz es otra manera de mejorar la imagen del desplazado por parte de la opinión pública.

El resto de mis recomendaciones al Gobierno Nacional derivan de los “Principios Rectores de los Desplazados Internos” que he tenido el privilegio de presentar a las Naciones Unidas en 1998. Los Principios Rectores estan basados en las Leyes de los Derechos Humanos y Humanitarias Internacionales, y se aplican a todas las etapas del desplazamiento: protección contra el desplazamiento, proteccción durante el desplazamiento y protección durante el retorno, reasentamiento y reintegración. Es importante que los Principios Rectores sean respetados no solo por el Gobierno Nacional sino también por las partes involucradas en los conflictos armados internos de Colombia, incluyendo los grupos guerrilleros y las organizaciones paramilitares.

Cuando se trata de protección contra el desplazamiento arbitrario la respuesta del Gobierno ha sido muy débil. En Colombia, a diferencia de otros países en el mundo, la mayoría de los asesinatos y masacres cometidos por los actores armados son preanunciadas. Esto significa que medidas preventivas pueden y deben ser tomadas. El Artículo 14 de la Ley 387 establece un número de medidas preventivas incluyendo el rol de las Fuerzas Armadas. Medidas preventivas que pueden incluirse son: aumentar la presencia del Ejército, la Policía y las Instituciones Civiles en las zonas de alto riesgo asegurando que sus actividades no tengan relación con las de los otros grupos armados o los paramilitares; aumentar la presencia de personal no militar en estas áreas como por ejemplo Instituciones del Estado; y por último incrementar la presencia internacional. Incidentes recientes en Magdalena Medio y Putumayo muestran con claridad que las medidas preventivas no fueron puestas en práctica con efectividad. Existen también informes que indican que las denominadas “Comunidades de Paz” en diferentes regiones del país, no han sido respetadas.

Medidas para proteger la seguridad física de desplazados y del personal que trabaja para asistir a los mismos deben ser establecidas. Amenazas contra la seguridad física de los miembros de ONG’s y otras organizaciones que trabajan por los derechos de los desplazados han alcanzado niveles no aceptables y deben ser vigorosamente combatidas por las autoridades.

Es crítico revisar el proceso de “certificación” de las personas desplazadas. Debe ser simplificado y modificado de forma tal que no impida el acceso a la ayuda humanitaria. De acuerdo a la Ley 387, el Gobierno debe proveer al deplazado de tres meses de ayuda humanitaria, extendible por un período de tiempo similar en casos excepcionales. Pero bajo el corriente proceso de “certificació”” , las personas desplazadas deben registrarse como desplazado para tener acceso a la asistencia y otros beneficios previstos por la Ley 387. En la práctica, pocos desplazados se certifican debido a que se sienten intimidados. Temen que si se certifican, pueden ser identificados como objeto de represalias o que pueden ser llamados a actuar como testigos e informantes. Esto les hace temer por sus vidas y las de otros. Además, muchos de ellos no poseen la identificación necesaria para registrarse. Para obtenerla deberían volver a su lugar de orígen, precisamente el área que hubieran tenido que dejar por temor por sus vidas. Es por lo tanto fundamental que las autoridades provean a los desplazados internos de todos los documentos necesarios para que tengan acceso y puedan ejercer sus derechos legales sin necesidad de satisfacer condiciones irrazonables.

En general las personas internamente desplazadas no tienen acceso a la información y por lo tanto desconocen cuales son sus derechos bajo la legislación nacional y cuales son los procedimientos para acceder a ellos. Una manera de proveer de información sería la creación de un manual informativo publicado y actualizado periódicamente por una agencia nacional o internacional o una ONG. El manual debería proveer la información necesaria para obtener alimentos, atención medica y albergue. Una publicación de esta naturaleza no existía en mi última visita.

Los desplazamientos en Colombia duran largos períodos de tiempo en general, por lo tanto las provisiones de consolidación y estabilización socio- económica previstas por la Ley 387 tienen que implementarse . Esta provisiones preveen acceso al empleo y la generación de proyectos que produzcan ingresos financieros para los desplazados. En particular, todos los programas que promuevan el autoabastecimento por el desplazado, deben ser expandidos. Educación y adiestramiento son fundamentales, así como asistencia para encontrar empleo, subsidios familiares para mantener a los hijos, y transporte público accesible para permitir que hombres y mujeres puedan auto abastecerse.

Con respecto al reasentamiento, es de fundamental importancia que aquellas comunidades que contemplan el retorno, sean provistas de información fidedigna acerca de las condiciones de asistencia y seguridad que encontraran en sus localidades de orígen. Han existido casos en los cuales los desplazados fueron incentivados a retornar a sus lugares de residencia mediante promesas de las autoridades que garantizaban la seguridad personal. Lamentablemente al retornar descubrieron trágicamente que esa no era la situación real. Existe hoy en día preocupación por ejemplo, de lo que significaría el retorno a la zona de Turbo. Debe enfatizarse que las autoridades son las que tienen la responsabilidad de asistir al que retorna, ayudar al reasentamiento y a la recuperación de las propiedades y/o posesiones que fueron dejadas al partir. El hecho de que la mayoría de los desplazados no poseen los títulos de propiedad de sus tierras, dificulta la recuperación de las mismas o la compensación por las pérdidas. En este sentido la implementación de un proceso de reforma y redistribución agraria permitiría encontrar soluciones a largo plazo.

En aquellos casos en que el retorno no es posible, el Gobierno debe ofrecer alternativas al lugar de orígen, tal como un nuevo asentamiento en una zona donde la seguridad personal este garantizada. Los esfuerzos por parte del Gobierno en términos de reasentamiento han sido escasos. Si se otorgan los incentivos apropiados es posible que los reasentamientos sean mejor aceptados por los desplazados.

Una presencia internacional visible y efectiva en las regiones de reasentamiento es un factor que aumenta la credibilidad en las condiciones de seguridad y permanencia. En particular, es laudable mencionar el establecimento de oficinas de campo del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR), la presencia del Comité Internacional de la Cruz Roja, así como el aumento de personal por parte de la Oficina del Alto Comisionado por los Derechos Humanos (OHCHR). Hay también hoy en día, más de una dozena de Organizaciones Internacionales no-gubernamentales trabajando en el problema de los desplazados internos en Colombia. Para que estas organizaciones permanezcan es crítico que la protección personal les sea asegurada. Durante el curso de mi última visita fuí informado que las condiciones de seguridad mejoraron, pero aún hay un largo camino a recorrer. Como seguimiento de la misión, se hicieron recomendaciones para el fortalecimiento de la coordinación entre las agencias internacionales ante la Oficina de Coordinación de Asistencia Humanitaria (OCHA) quien planea actualmente enviar personal al campo en apoyo al rol coordinador de UNHCR.

En conclusión, debe tenerse en cuenta que el desplazamiento de personas así como el conflicto que la genera, son síntomas de un proceso fuertemente arraigado en Colombia. Este es el caso en la mayoría de los países acosados por conflictos internos que como consecuencia son traumatizados por el desplazamiento forzado de personas. Los campesinos pobres, las poblaciones indígenas y los Afro-Colombianos, son las víctimas primarias de una crisis de identidad nacional que contribuye al conflicto y que impacta la respuesta nacional a sus consecuencias. Al mismo tiempo que se le pide al Gobierno Nacional que responda con una solución al problema de los desplazados, debemos dirigirnos a sus causas raíces para promover la justicia, seguridad e igualdad para todos sus ciudadanos.

Dado que tanto el proceso de paz como el atacar las causas del conflicto son procesos a largo plazo, en lo inmediato los desprotegidos de Colombia van a continuar a mirar a la comunidad internacional en busca de ayuda y protección. Existe una justificación válida para el Gobierno Nacional cuando busca delegar responsabilidades en la comunidad internacional, pero esta no incluye el dejar desprotegido a una gran parte de la población altamente necesitada y a la cual las Autoridades Nacionales creen que no pueden protejer y asistir. La comunidad internacional debe hacer un esfuerzo para llenar el vacío entre lo que el Gobierno debe y puede. Al respecto, doy la bienvenida a la iniciativa de donantes internacionales para apoyar al Gobierno Nacional en los programas dirigidos a los desplazados internos, y les pido a los donantes que aumenten sus contribuciones para ayuda y asistencia humanitaria al desplazado en Colombia. Sobre todas las cosas, les pido que se concentren los esfuerzos en proveer protección contra los desplazamientos que hoy en día tiene lugar; en garantizar la seguridad física del gran número de personas desprotegidas que existe actualmente en Colombia ; y a intensificar las medidas para la finalización pacifica del conflicto que causa dichos desplazamientos. Por mi parte, hago un llamado al Gobierno de Colombia para que demuestre su voluntad y determinación para implementar las políticas y programas anunciados hasta el presente para el alivio de los desplazados y que asegure que el proceso de paz incluya especificamente soluciones para esta tragedia humanitaria.

Les agradezco su cordial atención y les deseo el mejor de los éxitos con el Seminario.

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