以人为本，还是“以人口为本”？

编者按：原文刊登于2011年12月16日的
《财经》杂志
。

2011年，世界与中国人口发生了两件历史性大事。一是在10月底，世界人口跨越了70亿人的里程碑，二是中国人口在2010年底达到了13.4亿的新高峰。

这两件大事似乎都传达了一个显而易见的信息，控制人口依然是世界和中国面临的头号问题。

然而，这两个人口变化的里程碑背后故事则更复杂，更具有历史意义。

世界人口增长转向

虽然全球人口达到新的高度，但第70亿位地球人类成员到达的时点，已经比主要国际组织原来的预测一晚再晚。与此前世界人口增长趋势相比，世界人口最近增加10亿人的时间从不断加速转为开始减速，这在人类历史上是第一次。

回首过去，世界人口在过去半个世纪中经历了两次历史性转变，从先前加速增长转为减速增长。20世纪60年代之前，世界人口变化的趋势是增长率不断提高的。全球人口规模花了1万年时间，即从公元前1万年到公元元年，才从约600万人增加到约2.5亿人。此后又经过约1800年，才达到第一个10亿，马尔萨斯对全球人口激增的悲观预言，就是在全球人口规模接近第一个10亿时发出的（1798年）。在此之后，世界人口的增长速度不断加快，从第一个10亿到第二个10亿之间的时间被缩短为130年，达到第三个10亿则仅用了30年（1960年），再到第四个10亿花了14年（1974年），第五个10亿用了13年（1987年），而第六个10亿用了不到12年（1998年）。

因为人口基数越来越大，即使增长速度不变，每增加10亿人的时间也应更短。而增加第七个10亿的时间并没有被进一步缩短，反而被延长。这是因为一个全球人口历史性的新变化发生了，即人口增长率开始下降。

不仅如此，人口增长率下降的幅度非常之大。上世纪60年代，世界人口增长速度达到高峰，年均增长率为2.2％，目前，增长率降至1.2％，并在继续下降。这两个不同的增长率，给人口增长带来的影响是截然不同的：按2.2％的年增长率计算，人口规模翻番的时间是32年，而以1.2％的年增长率计算，翻番的时间是58年。

世界人口增长减速的根本原因是生育水平急剧下降。从1950年至2005年，全世界妇女平均生育水平由4.9个孩子下降到2.6个，降幅达47％。在占世界人口多数的发展中国家，生育率下降幅度更大，由5.9个孩子下降到2.5个。很显然，不管是在什么经济发展水平、政治制度、宗教信仰与文化传统的国家，随着健康水平提高、死亡率下降，生育率水平都会大幅度下降。这是世界人口史过去50年最主要的故事，也是造成现在诸多国家，尤其是发达国家面临经济与社会挑战的最深层原因之一。

由于生育率持续下降，越来越多的国家开始面临人口结构由下大上小，即年轻人多于老年人，向上大下小的结构，即老年人的比例不断上升的方向变化。这种变化对资源分配、经济发展与社会政治稳定都在产生巨大影响。

一个常见、但是根本错误的认识是，把过去50年中，人口从30亿急剧增加到70亿归结为孩子生得太多了。实际上，除个别国家的极短历史时期之外，过去一两百年间，世界生育水平并没有上升。20世纪世界人口剧增，是死亡率大幅度下降的结果，是人类福利历史性进步的结果。在20世纪短短100年中，全世界人口平均期望寿命翻了一番，由世纪初的约30岁，激长到世纪末的60岁。人类从来没有过这么好的一个世纪，也很难想象未来还能有这么好的一个世纪。

在人类漫长的历史中，由于死亡率很高，人们必须保持较高的生育水平，才能保证生存和延续。人口期望寿命为30岁时，25％以上的婴儿活不过第一年，仅50％的人可以活到25岁。为了有两个至三个存活的子女，需要生五个到六个孩子。20世纪中期，在死亡率大幅度下降的同时，历史上延续下来的，与高死亡率相应的高生育率没有同步下降，这才造成了人类历史上史无前例的人口急速增长。

在世界人口总量继续扩大的同时，也依其变化的方向分为三类不同的区域，在占世界人口约40％的国家，其中囊括绝大多数经济发达国家，人口老龄化不断加剧，人口减少已经开始；在另外的40％国家，人口增长也已大幅度减缓；只有在占人口总数约20％的国家，人口增长依然很快，而这些国家主要集中在非洲部分地区。

中国人口的新时代

就中国而言，2011年4月公布的2010年人口普查结果，更是一记警钟。

普查数据进一步证实了人口学者多年来的研究结论，即中国人口生育水平自上世纪90年代初以来，已降到了很低水平，甚至比预期的还要低，而人口老龄化则在加速到来，来得比预想的还要快。

此次人口普查结果表明，在2000年至2010年之间， 中国人口年均增长率仅为0.57％，其增长水平仅相当于上一个十年的二分之一，或中国刚开始控制人口时——上世纪70年代初的五分之一。

普查结果还表明，中国近年来每对夫妇平均生育子女数量仅为1.5个左右，远低于每对夫妇生2.1个孩子的正常更替水平；60岁及以上老人占总人口比例已达到13％；65岁及以上老人比例也已逼近9％。这意味着，西方发达国家用100年走过的人口老龄化历程，中国只用30年就走完了。

与世界上诸多发展中国家一样，经历了20世纪后半叶人口剧增后，中国也彻底进入一个低生育率、加速老龄化、城市化的新时代。而由于中国人口的死亡率与生育率下降比其他国家更快，其老龄化的势头也更迅猛。

与其他国家不同的是，中国至今还在继续执行30多年前开始的独生子女政策。按现行政策，近三分之二的夫妇只能生一个孩子。在越来越多年轻人不想生孩子，越来越多的国家鼓励生育政策不见成效的时候，中国政府还在投入巨大人力物力，不让人们生育第二个孩子。这种既伤害个体家庭，又不增益社会的政策，与世界和中国的现实人口发展趋势相背离。

过去近十年间，公众和学者观察到中国人口新形势，并考虑到现行独生子女政策实施了30年之久，已显露诸多弊端，多方强烈呼吁马上停止独生子女政策。

在认真研究讨论的基础上，国内从事人口研究的所有学术带头人曾在2004年和2009年两度联名上书中央，呼吁尽快试点，向一对夫妇生育两个子女的政策过渡，并最终把属于个人的生育权归还给个人。呼吁人中包括多位人大代表和政协委员，支持人中也不乏曾亲身参与制定实施计划生育政策的各级干部。2011年“两会”期间，“开放二胎”政策的提议曾一度成为最受关注的议题。

尽管独生子女这一史无前例的政策，在制定时便被认定是逼不得已的应急之举。但这一应急就是30年，至今迟迟未见松绑，不实行调整的推辞众多，其中之一，就是再等等看，尤其是看新一轮的人口普查结果。

然而，在最新人口普查结果出来之后，大家等来的又是一声哑炮。中央精神还是要坚持以一孩政策为核心的现行生育政策，稳定已经低得不能再低的生育率。与不久前公布的“十二五”规划一样，政府也提到对现行生育政策要做进一步的完善，但至于如何完善，则是既无细节，也无行动。

一项既关系到中国千家万户百姓的切身利益，又决定中国社会未来命运的重大公共政策，又被排到了需要马上应付的各种危机后边，“等待着进一步研究”了。

公共政策谁来负责？

这一声哑炮不仅使人口政策修改再次错失时机，更反映出中国在一系列重大公共政策决策、制定和执行过程中的深层问题。这里包括三个方面问题：政策制定的目的、制定和修改政策的过程，以及公共政策制定和实施的责任制。

就计生政策来说，它的目的似乎是清楚的，就是通过控制人口，来帮助经济增长，造福于民。当年的政策制定者认为，人口增长过快，人口太多，滞缓了经济增长，危害了所有社会成员的利益。为了达到控制人口的目的，国家要求一部分人只生一个子女。通过他们的牺牲，造福于整个社会，造福于子孙后代。

如果这项政策的根本目的是造福于民，那么今天就应该按照此标准来重新审视这项政策。几十年来的实践表明，经济发展的真正动力是市场化改革，而不是少生孩子。在市场经济的环境中，随着生活和教育水平的提高，生育水平自然就会下降。世界是如此，中国也是如此。人口越是稀少的地方，往往就越是贫穷落后的地方。

如果这项公共政策的真正目的是为了家庭和社会成员的福利，那么我们不禁要问，现在全国近40％的刚结束生育期的家庭只有一个子女，全国城市70％的家庭只有一个子女，这对这些家庭现在和未来的影响是什么？如果是为了全社会的集体福利，有没有必要让家庭和个人做出这样的牺牲？在评审政策目标时，是以人为本？还是“以人口为本”？

当年制定独生子女政策时，还没有公共政策这一概念，有的只是政府政策。尽管在政策制定时，社会上也有过不同意见，但当时并没有把不同意见纳入讨论和论证的机制。令人遗憾的是，30多年后的今天，对如此重大的公共政策修改，仍然没有健全的机制。

目前，对一项公共政策的检讨仍是政府部门的专利，而有关政府部门在此方面的记录却难以让人信服。在过去十几年中，国家计生部门公布的生育水平，一直高出统计部门调查出的实际生育水平，而实际人口增长数又屡次低于自己制定的人口增长目标。五年前出台的耗资数千万，号称有数百人包括数位院士参加制定的《国家人口发展战略》，也同样对基本人口指标严重错估，依此所得的一系列判断也出现偏差，导致了在生育率已经长期低于更替水平之下时，还要继续稳定低生育率的错误政策导向。而与此同时，众多人口学专家和学者的声音却一再被拒之门外。

需要指出的是，生育政策是一项尤其需要前瞻眼光的公共政策，因为这项政策的很多效果要在10年，甚至20年以后才会显现出来。生育政策调整迟迟不见行动，这将对中国的个体家庭和整个社会造成长远的负面影响，这种影响是无法弥补的。

独生子女政策实施30年来，全国累计已有1.5亿个独生子女家庭。按政府公布的近70％的一孩率推算，现在每年出生的1500万左右的婴儿中，有1000万以上为独生子女，即使这些婴儿中一半今后能有兄弟姐妹，每年新增独生子女的数量仍然有500万，而独生子女的家庭今后在养老等方面都将面临很大的风险。

世界各国在生育率下降到更替水平以下之后，对生育由控制转为鼓励的政策调整都有不同程度的滞后。中国周边几个国家和地区的政策调整滞后期约为12年－15年。就目前而言，中国的人口政策调整无疑比其他国家要迟缓得多，因此将会至少剥夺几千万个家庭生第二个孩子的机会。

与此同时，由于近年来的低生育率，中国劳动人口减少，人口加速老龄化已走上不归之路。仅未来20年，20岁至59岁工作赋税人口与60岁以上退休年龄人口的比例，就将从五比一骤降至二比一。这不仅对劳动力供应、市场内需、储蓄产生影响，也会对税收、养老与医疗费用支出造成巨大压力。纵观近年来一些西方国家因人口老龄化导致公共负担加重，致使经济和社会面临危机，正在加速老龄化的中国，在未来面临的挑战是不难想象的。

2012年，不应该再是让中国家庭空等的一年，人口政策调整也不能再拖延下去了。

（王丰系清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任、复旦大学社会发展和公共政策学院教授）