参议院外交委员会

中美两国关于应对气候变化合作的挑战和机遇

在参议院外交委员会作证时, 李侃如 (Kenneth Lieberthal)探讨了中美两国在气候合作方面不断增长的需求,以及为何合作有利于两国利益的问题。 李侃如的证词见下文,录像资料也在此提供。

主席先生和外交委员会的委员们。谢谢你们为我提供机会对“中美两国关于气候变化合作的挑战和机遇”这个重大问题进行评论。

中国的碳排放增长率尤其自2002年以来急剧攀升,而中国的污染问题被普遍认为不容乐观。大多数美国人似乎认为中国在追求全速经济增长的同时根本忽视其碳排放问题。

但是现实情况是北京的领导人已经采取了认真的措施,努力将碳排放增长置于控制之下,同时尽量保持GDP全面快速增长。为与中国开展有效合作并获得碳排放问题的最佳效果,有必要对其排放量增长如此迅速的原因以及他们对此所做的各种努力有一个更现实的了解。其关键是美国和中国找到最为有效的方式尽量减少总体温室气体的排放,而这要求双方相互采取基于现实的对待方式。

首先,为何中国的温室气体排放增长如此迅速?其答案的根本点在于:1. 中国经济压倒性的依赖煤炭;以及2. 中国仍具有许多发展中国家的问题。

煤炭目前为中国提供大约70%的能量,未来几十年没有真正能够替代煤炭的选择。没有开发和应用技术减少煤炭中碳排放量,中国碳排放的未来将非常严峻。这为潜在的中美合作提供了一个重大领域。

中国总是将自己称为一个发展中国家,这可以说是正确。不妨这样设想中国,一群拥有共4亿多人口相对发达的岛屿,分散在8亿多人形成的海洋中,而这8亿多人大多生活在发展中国家的条件下。发达地区和发展中地区之间的相互作用无处不在,并影响到经济、社会、和政治生活的方方面面。每位中国领导人将这个国家的发展中地区视为长期、迫切的现实。

这种具有发展中国家背景的结果之一是,中国遭遇到的关于人力资本、基础设施、社会不满、和技术能力等基本问题比我们大多数人意识到的要多。简而言之,中国的领导人缺乏机制和技术能力来获得许多其追求的改善能源的结果。实际上,能力建设的问题对中国未来在清洁能源和气候变化领域的结果至关重要,并为潜在的中美合作提供了一个主要领域。

中国的发展中国家背景的另外一个现实是,北京还致力于管理可能是人类历史上最大的迁移潮,在一个几乎难以想象的范围开展城市化进程。自1992年来,近2亿中国人已经从农村转到城市生活,而目前迁移步伐是每年大约有1500万人搬进城市,这一进程将持续15至20年。

因此导致对发电、建筑、交通、教育、健康服务等方面的新需求,这实际意味着,中国必须建设城市基础设施并为相对贫穷的每月新增的125万城市居民创造工作岗位,这种情况在未来20年中大部分时间里还将继续。支持有关基建发展的主要行业——水泥、钢铁、石化、电力和铝业——在过去五年中已成为中国成长最快速的行业,也是温室气体排放最重要的来源。另外,随着更多中国人获得更高收入,他们需要便利的交通,包括私人汽车。许多人还在提高住房水平——使住房更大并充满家庭电器。因此碳排放量增长反映了中国发展过程中极其基本的力量。

中国的领导人也有其他的环境忧虑,他们特别关注水的供应和质量以及极其严峻的空气污染,这从碳排放问题上转移了不少资源。

总之,访问北京或其他主要沿海地区会形成中国是个相对发达的国家这一印象,但事实却大相径庭。中国的不发达部分拥有的人口几乎是我们人口的三倍,而这部分人口的需求和能力必然会影响中国的重要后果。

上述任何一点都不应被解读为北京没有把控制温室气体排放在优先考虑事项中。那将与事实大相径庭,因为中国将其视为最易受到气候变化危害影响的国家。事实上,当你看到现有政策和项目时会留下非常深的印象——而这些都在持续增加。即使下列一小部分主要的官方目标——每个都有基本的资源承诺——也表明中国非常认真对待这些问题的事实。中国有以下目标:

  • 寻求在第11个五年计划中所有GDP消减20%的单位GDP能耗,该计划范围为2006年至2010年。[1]按照中国政府的估计,如果该目标完全实现,在整个计划中总的碳排放量将比“照常(BAU)”模式下减少大约10亿吨二氧化碳。目前,进展落后于既定计划,但目标与实际之间的差距正在缩小。
  • 制定目标,使可再生能源在2010年占到中国总能源消耗量的10%,2020年达到15%。[2]
    • 建立主要程序,提高太阳能和风力发电技术。中国已快速成为世界领先的太阳能电池板生产国,尽管太阳能安装发电能力到2010年仅增长至30万千瓦。截至2008年,针对风力发电,政府减税及其他形式的支持措施已经到位。安装的风力发电能力将从2005年的126万千瓦增加到2010年的1000万千瓦。[3]
    • 加强中国的水力发电(尽管该国已经拥有世界最集中的水力发电设施)。安装的水力发电能力将从2005年的1.17亿千瓦增加至2010年的1.9亿万千瓦[4],明年将提供该国预计能源消耗量的6.8%。[5]
  • 采取认真措施减少高污染发电厂产生的废气排放。煤炭仍是中国的能源之王,大约70%的电力来自煤炭发电厂。在过去五年,中国已经建立了与美国全部煤炭发电系统能力相当的工厂。这些工厂还将运行30到50年,而美国大部分的煤炭发电厂到2025年运行时间将超过50年。这些新工厂涉及的发电技术非常重要。幸运的是,中国建立了许多此类相对清洁的工厂[6],并投资开发和实施清洁煤炭技术。[7] 除了这些措施,特殊问题经常会导致排放量远超仅考虑工厂技术预期的排放水平。这是经济压力对发电厂排放水平的无意识结果,这导致许多经营者购买和燃烧低质量煤炭,破坏了其工厂先进技术的效能。[8]
  • 积极扩大核能源水平,目标是在未来2年新增9家工厂,而未来10年至少增加30家。至2020年计划提供中国总安装发电能力的5%。[9]最近有人建议将核能发电目标从40GW增加至2020年的70GW。[10]
  • 至2020年投资6000多亿人民币(880亿美元)用于超高压电力输送项目。2020年智能网完全完成后,中国清洁能源安装能力将增加至5790亿千瓦。[11]

其底线是,因城市化和其他方面的发展而继续大规模建设基础设施,因此中国面临巨大压力,其对比照常模式减少温室气体排放的形式极其重视,关于缺少发达国家所拥有的能力方面,中国的问题更多。

上述评论对美国和哥本哈根有一些重要启示。这包括:[12]

  • 中美关于清洁能源的合作领域非常多,这符合我们双方的利益。我们拥有许多互补能力。但此类合作必须建立在信任的基础上,而信任来自对彼此行动、问题、担心、能力和目标的实际了解。这种信任目前还没有建立起来。
  • 在哥本哈根,中国应被强烈要求接受需要付出巨大努力才能实现的温室气体排放目标。北京还应接受全部的证明要求,包括透明、清晰的测量指标等。但是根据我的判断,中国在这一点上不会接受限制。在上述持续城市化和其他方面的发展前提下,根本看不到它如何才能实际限制排放增长,而且北京也不会接受它认为不能满足的国际义务。中国量化的责任大概是致力于改善每单位GDP的能源强度,可能被一些部门性要求所支持,除此之外是可再生能源的使用目标。中国不能无限期回避碳排放量的总体限制,但是在哥本哈根接受一个限制是不现实的。
  • 美国和中国应建立一种主要的清洁能源合作关系。取得这种合作关系将为哥本哈根成果提供一种新的动力。这将证明美国和中国正在认真考虑改善其清洁能源的记录。其本身还将突出强调,尽管工业化国家与发展中国家在关于温室气体排放责任方面具有根本不同之处,但最重要的发达国家与最重要的发展中国家可以发现一些实施共同努力的重大方式。但是中美清洁能源合作关系和哥本哈根成果应分别发展,而后者的谈判框架远比前者复杂。因此拉近两者的联系可能会使所有问题变得复杂。

我希望上述评论可能会有所帮助,并期待各位提出问题。谢谢。


[1]《十一五期间能源发展规划》。中华人民共和国政府国家发展与改革委员会(NDRC),2007年4月。网址链接: http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186.pdf

[2]《可再生能源中长期发展规划》,中华人民共和国政府国家发展与改革委员会(NDRC),2007年8月。网址链接:http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/2007/20079583745145.pdf。中国在2006年通过了可再生能源法。2007年可再生能源占到整个能源产量的8.5%。

[3]《十一五期间可再生能源发展规划》,中华人民共和国政府国家发展与改革委员会,2008年3月。

网址链接: www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186.pdf.

[4]《十一五期间可再生能源发展规划》,同上

[5]《十一五期间能源发展规划》。

[6]中国政府法规目前规定:新开工厂在2010年前装备废气脱硫(FGD)技术;现有工厂开始翻新,在2010年前装备FGD技术;所有工厂在2015年前达到二氧化硫要求;新工厂留出空地以便未来安装废气脱氮设备。新的发电机组装配了低氮氧化物锅炉,而许多现有机组已经经过技术翻新:Zhao Lifeng和Gallagher、Kelly Sims,《中国先进煤炭技术的研究、开发、证明和早期发展政策》,《能源政策》,2007年第35期,第6467-6477页。

[7]这包括,例如关于煤炭直接氢化的重大工作,该项目于2008年在内蒙古自治区开始生产。北京还致力于煤炭气化,正在建设的35家工厂采用了该技术。

[8] Edward S. Steinfeld, Richard K. Lester, 和Edward A. Cunningham,《绿色工厂,灰色天空?来自中国能源部门第一线的报告》(马萨诸塞州,剑桥市:中国能源团体,麻省理工学院工业化绩效中心,2008年8月)。

[9]《十一五期间核能源工业发展规划》,国防科学、技术、和工业委员会(COSTIND),中华人民共和国 ,2006年8月。网址链接:http://www.caea.gov.cn/n602669/n602673/n602687/n607857/appendix/200741310370.doc

《中国计划到2020年将核能比例从4%提高至5%》,新华社新闻,2008年8月5日。网址链接: http://news.xinhuanet.com/english/2008-08/05/content_8967806.htm.

[10]《中国日报》,2008年11月19日: http://www.chinadaily.com.cn/bizchina/2008-11/06/content_7180851.htm.

[11]《中国日报》(2009年5月29日)。

[12]关于未来中美合作应对气候变化的潜在途径的完整解释,请参考:Kenneth Lieberthal和David Sandalow,《克服中美在气候变化合作方面所面临的困难》(华盛顿:布鲁金斯学会,John L. Thornton中国研究中心,2009年),可在www.brookings.edu 下载pdf版本。