参议院银行、住房和城市事务委员会

调整并解决被认为“过于庞大而不能破产”的机构

感谢主席先生和委员会成员邀请我们与你们一起讨论,针对广为人知的“过于庞大而不能破产”(TBTF)问题制定适当的政策。

关键要点

过于庞大而不能破产和目前的金融危机


美国经济处于自由落体状态。所幸目前的下降步伐正在减缓,但是金融部门恢复健康之前不可能达到持续的增长状态。

最大的美国金融机构持有整个行业大部分的金融资产和负债,尽管有一些令人鼓舞的迹象,但是大部分仍然非常虚弱。

英国、爱尔兰、瑞士、奥地利、德国、西班牙和希腊的许多银行陷入困境,但欧洲没有与美国财政部相当的支持者。全球金融界现在处于非常不稳定的状态。

在这种情况下决策者必须解决“过于庞大而不能破产”的机构,因为我们不能承受另外一家主要金融机构破产造成的混乱,那将会使系统风险恶化并威胁经济复苏。

压力测试将要结束,有些银行将被要求提高或投入额外的资金。在此之后需要做更多,因为大量问题资产或不良资产仍然存在,而且随着经济继续衰退,会产生更多此类资产。
 
可能有一两家特别大型的银行将会完全资不抵债,必须由政府收购,果真如此,他们必须解决这个问题,即使纳税人的代价非常高昂。但是大型银行的强制国有化在政策层面是个可怕的想法,并将被法律问题重重围困。

重振美国金融业并使其正常运行至关重要,但是这将会耗资非常巨大,而且将备受抵制。如果美国人希望明年恢复经济增长,改善劳动力市场,国会将不得不咬牙承受,提供更多财政TARP资金,其规模可能非常庞大。如此做法,纳税人和国家的费用将低于银行国有化的费用。
国会最近否决了总统预算案中用于扩大TARP的资金,这种行为只能深化衰退,延迟经济复苏。

过于庞大而不能破产:回答四个主要问题(另外加一个)

应制定规则防止金融机构成为过于庞大而不能破产的机构吗?在全球资本市场范围内,我们需要非常大型的金融机构,而且特别有必要,因为系统风险,有些此类机构可能会“过于庞大而不能破产”(TBTF)。美国机构要在全球市场运营,它们必须拥有巨大的规模。国会不应惩罚或阻止此类组织成长为TBTF机构。

但与此同时,TBTF机构必须以一种至少部分抵消潜在TBTF状况对其余金融系统造成的风险的方式实施调整。例如大型银行的资本标准应随其规模的增长而逐步提高。另外,金融监管者应具备阻止造成系统风险增加的金融兼并发生的能力(此类判断应与传统竞争分析分开,该行为由司法部反垄断局实施)。

现有机构应该破产吗?组织成长不应被阻止,因为这是提高效率的关键部分。但是如果美国联邦储蓄保险公司(或另外的决议机关)控制一个虚弱的TBTF金融机构,稍后再使其成为私营企业,该机关应在这样一个推定前提下运作,即将该机构分解成为不再被视为TBTF的部分。而且还应避免将其中的某些部分出售给会产生新的TBTF机构的收购者。然而如果该机关认为分解的费用太大或急需立刻出售给另外的大型机构以避免系统性后果,可以越过该推定前提。

对于过于庞大而不能破产的机构应强加何种要求?TBTF或系统性重要金融机构(SIFI)能够也应该被予以特别监管,理想情况下是由单一系统风险监管机构予以监管。这是个具有挑战性的工作,我们在下文将进一步讨论,但是我们认为可以完成,而且根据最近的事件来看显然必须如此。

过于庞大而不能破产的机构优势在于其资本费用低于小机构。在最近的布鲁金斯学会会议中,阿伦格林斯潘非正式估计TBTF银行可以拥有比其他银行更低的借款费用,费用优惠额为50个基准点。这意味着可以对大型金融机构施加一定的额外监管费用(例如以更高资本要求的形式)而不会使其丧失竞争力。

对系统性重点银行改善决议程序。这是一个重要的问题,应尽快解决。当大型金融公司处境困难时,它们非常难以重组,各机构和政府最终将花费巨资来支持金融行业,正如现在发生的一切。由顶尖财经学者组成的The Squam Lake Working Group为该问题提出一个解决方法:系统性重点银行(和其他金融机构)被要求发行可在特定情况下转为股份的长期债务工具。机构在危机前发行这些债券,一旦危机发生,债务自动转化为股份,将使投资不足或无力偿债的机构至少基本上成为资本运营良好的机构,而不会增加纳税人的费用。

这种损失是如此严重以至于甚至耗尽了新转化的资本,应该建立一个像堤坝一样的程序,通过将其置于破产管理之下从而有序解决该机构问题。财政部长盖特纳为此提出一个程序,我们普遍支持该程序。其他还有一些重要的有关决议问题必须加以处理,我们在后面将讨论这些问题。

危机的起源和解决方案的结构。本次金融危机源自市场的失败和监管的失败。市场失败的发生是因为财富所有人在许多情况下没有采取最基本的预防措施来保护自身的利益。那些公司吸收过度风险建立补偿结构。银行了解到借贷标准放松后购买了抵押贷款。

与此同时,有数千名被寄望监督企业的监管者,他们的职责是制定政策监管大型机构。曾有人对于迫在眉睫的危机向监管者提出警告,但他们置之不理,而是相信市场会自我调节。

未来,我们必须寻求一种既有市场驱动力的优点又有良好收入的高素质监管者用武之地的体制。建立这样一种体制将费时而费力,但显然非常必要。