美中经济及安全审查委员

中国的能源政策及其环境影响

首先我想感谢委员会的各位成员给我机会在此作证。能够参加这次听证会是我的荣幸。我今天的评论将重点关注2008年3月中国全国人民代表大会批准的中国能源决策结构变化。

首先,我将概述中国先前的能源决策机制以及为何其改革在中国成为热点讨论话题。

其次,我将解释中国能源决策结构的新变化以及为何这些变化不太可能充分改善能源管理。

第三,我将讨论其对美国的一些启示。

一• 中国的“旧”能源决策结构

中国国内及外交政策议程上日益凸显的能源问题与国家管理能源行业的机构能力之间的断层使其备受困扰。一些中国评论员甚至声称对中国能源安全的最大威胁恰恰来自负责增强其安全的机构。因此,随着突如其来的能源需求增长、对能源进口依赖的增加、全球能源价格上升及周期性国内能源供应短缺等问题,重组中国能源决策机构近年来已成为激烈辩论的主题。
 
中国能源行业的国家级管理职能分散于十几家政府机构之内,其中最重要的是国家发展与改革委员会(发改委)。在发改委内部,能源管理职责同样分散于许多部门。在2008年3月重组之前,主要部门是能源局,它有广泛的授权,但缺少实际权力、工具和人力加以履行。2005年政府成立了国家能源领导小组,这是由温家宝总理领导的咨询机构,从而为能源厨房增加了另一位厨师。尽管能源小组的创建反映了政府意识到加强能源行业管理的需求,但是这并没有根除中国能源管理的忧患。

中国分散的能源决策结构已经阻碍了能源管理,因为没有如能源部这样的单一机构,可以拥有权力协调各利益相关方的利益。例如,能源法的实施受阻,是因为由谁来负责实施有所争议,而导致此类法律通常没有指定由那政府机构负责实施。同样,因为有关利益方没有达成协议,全国人大于1999年批准的燃油税至今尚未实施。

能源行政机关内部的政策瘫痪与中国国有能源公司的积极性形成鲜明对比。这些公司非常强大而且拥有相对自主权。它们的影响力来自其正、副部级级别、其高层行政人员为中国共产党中央委员的身份、行业专门知识、国际上市的子公司以及收益率(至少直至最近之前)。往往是中国的能源公司首先提出主要的能源项目和政策,然后得到政府的支持,比如西气东输管道以及收购外国能源资产等。

这些公司还可以某程度上牺牲国家利益以提高公司利润。例如,石油及发电公司通过周期性减少产量向政府施加压力,来提高精炼石油产品和电力的国家定价,因现时国家石油产品和电力定价还未能跟随由市场决定的原油及煤炭价的增长。同样,中国的国家石油公司无视中央政府关于它们在海外应投资何处的指导。

二• 中国的“新”能源决策结构

中国能源决策机制最近的改变是一系列机构改革的最新步骤,目的是改善能源管理。2008年3月,全国人大批准成立两个额外的中国能源管理机关——国家能源委员会(SEC)和国家能源局(NEA)。国家能源委员会是个高级别的议事及协调机构,其具体职能、组织和人事安排等尚未确定,它将代替国家能源领导小组。国家能源委员会的日常事务将由国家能源局处理,该局为国家发改委下属的副部级部门,是发改委能源局的继承机构。除了能源局,国家能源局还由国家发改委其他能源部门、国家能源领导小组办公室和科学、技术及国防工业委员会核能管理局等组成。国家能源局拥有广泛的授权,包括管理国家的能源行业、起草能源方案和政策、与国际能源机构谈判并批准外国能源投资。

国家能源局如其前身一样,将为履行其授权挣扎,因为它缺少权力、自主权、人员和工具来应付这个国家的能源挑战。尽管国家能源局在各个方面的能力与发改委能源局相比较大,但仍然不能满足国家能源局履行职责的需要。

权力:国家能源局比其前身拥有更多政治影响力,但是不足以减少破坏能源决策的权力机构之间的纷争。国家能源局是副部级机构,比能源局的局级提高了一级。但是国家能源局仍然没有足够的必要权力来协调各部、委员会和国有能源公司的利益。发改委能源局官员受到的挫折之一是能源公司经常绕过能源局与中国最高领导层进行面对面会谈,从而使其权力受到打击。

国家能源局的职权因张国宝出任局长的任命而有所加强,他是发改委副主任,属正部级。尽管人们普遍预计张将要退休,但他的新职位是他作为重要能源专家的反映。张自1983年起在发改委工作,是个精明强干的官员,并对中国能源行业有着渊博的知识。他曾监管这个国家一些主要基建项目的开发,包括西气东输、西电东输、青藏铁路和北京首都国际机场的扩建。

自主权:国家能源局是发改委的产物。据一些中国媒体报道推测,国家能源局办公室将从发改委分离出来,并拥有自己的党组——这将使国家能源局在管理其事务时拥有更多自主权,包括人事决定——这是国家能源局独立性的象征。但是,张国宝——发改委“终身服役人”——是国家能源局及其党组的首脑这一事实表明国家能源局的机动性将受到发改委的限制。此外,国家能源局的独立性受到如下事实的限制:进行能源领域有效管理必需的主要工具均掌握在发改委手中。

工具:可以认为对国家能源局履行授权的最大限制是它没有权力制定能源价格,定价仍然是发改委价格司的职权。关于谁最终拥有决定能源价格权力的问题,用张国宝的话说,是管理机关重组中“持续争论”的主题。尽管国家能源局可以提出关于能源价格调整的建议,且发改委应就任何提议的改变向其咨询,但最后命令仍然由发改委下达(而最终由国务院决定,任何重大能源价格调整须经国务院批准)。发改委保留对能源价格的控制几乎没有令人惊讶之处。定价权力是发改委进行宏观经济调控的主要工具,它不愿放弃可以理解,特别是一个下级部门试图调整能源价格的方式可能会与发改委更大的目标,如反通胀背道而驰时。

国家能源局缺少制定能源价格的权力,这令其缓解目前电力短缺的任务特别具有挑战性,而该任务部分根植于价格控制。电力价格由国家制定,而煤炭价格却由市场决定。电力价格不能与飞涨的煤炭价格保持一致,这造成全国性电力短缺,因为一些发电企业负担不起煤炭价格,而另一些不愿亏损运营。由于没有定价的权力,国家能源局别无选择,只能采取行政手段来达到目标,而更有效达到目标的方式应是提高并最终放开电力价格。

人事:中央政府仍然利用骨干人员管理能源行业。与国家能源局工作人员将达到200人的传言相反,最后只有112人。这种人员配额当然多于发改委能源局,后者仅有50人,但这并不代表在国家级直接参与管理能源行业的人数有重大增长。此外,有些中国媒体报道猜测国家能源局可能面临“将多兵少”的问题,因为这112个职位至少有一半是副厅级和以上级别。决定政府机构的职能、内部结构和人员配额的党组织可能阻止了增加人员,他们出于这样的考虑:在国务院努力精简机构之时,如果批准国家能源局拥有更多人员,那么其他政府机构也将要求增加人员。

总之,中国的新能源局不太可能对能源管理做出重大改进。这种组织变动等于在泰坦尼克号上重新布置甲板座椅。尽管能源管理机关看起来有点不同,其有限的能力仍然没有大的改变。因此,我们可以预见情形仍然照旧:利益冲突将阻碍决策;能源公司仍将是项目和政策的驱动力;国家制定的能源价格仍将继续导致周期性能源供应短缺;而国家能源局因没有权力调整能源价格,可能会采取“次好”的管理措施努力消除这些短缺。

在2008年3月全国人大会议期间披露的中国能源决策体制改变之不过是略为修补,反映了阻碍能源决策的各种利益冲突。尽管中国的官员和能源专家广泛意识到这个国家的能源机构需要变得“合理”,以及建立能源部(MOE)的呼声不断高涨,但仍有强大的部委和企业利益要求维持现状。建立能源部是中国能源界近年来热烈争论的一个主题,反对的声音出自国家发改委和国有能源公司。仅仅是对建立能源部的捕风捉影就令发改委感到害怕,因为它会剥夺发改委职责的一个重大部分以及宏观调控的重要工具。发改委的反对得到能源公司的认同,能源公司不愿有另一政治主管出现,而且害怕能源部会限制它们直接接触中国的领导层。这种反对有助于解释为何政府不能达成一致,对中国的能源决策机构做出更强健的改变。

对美国的启示

首先,美国的决策者应意识到中国分散的能源决策机制可能会限制中国政府做出美国决策者想它做 —— 而实际上也是中国领导人自己亦可能想做 —— 的行为,如加强国际能源安全并对抗气候变化。如果中国不符合我们的期望,可能并不表示北京故意推卸全球责任,而是其国家能源机构的有限能力未能令各方(显而易见是能源企业和地方政府)屈服于其意志的结果。

其次,计划与中国在能源问题上合作的美国机构拥有多个候选伙伴。发改委通常是选择的伙伴对象,因为其拥有的权力和召集权,但与其他各方接触也能够富有成效。而在某些问题上,地方政府和企业可能是更合适的伙伴。

第三,美国决策者应意识到通常用来描述中国国家石油公司对外国投资的“中国有限公司”模式,实际上没有想象中协调。北京当然鼓励公司前往国外,为它们提供各种级别的外交和金融支持,并偶尔干预其决策。但是,在选择到何处投资时,公司几乎总是掌握控制权。