简言之，中国的水资源问题不仅包括水量问题，同时还包括水质问题，两者均对中国的政策制定提出了挑战。虽然中国政府正在实施可能是世界上最具雄心的水资源管理战略，但是这些努力却有可能被政府内机构竞争、腐败以及优先为经济发展服务的经济刺激措施所削弱。特别是，水资源管辖权之间的冲突有可能削弱节水政策的效果，同时，由于控制污染与当地经济发展对地方政府有着完全不匹配的经济和政治激励，这对实现控制水质的目标十分不利。
总体上，作为世界上第五大淡水供应国，中国拥有充足的水资源。但是按人均标准，中国人均每年水资源拥有量少于2000立方米，而全球人均每年水资源拥有量则近6200立方米[2]。不仅如此，这些宏观统计数据忽略了地区间在降水和灌溉模式上的显著差别，再加上中国人口和经济活动分布不均衡，导致了某些地区拥有充足的水资源，另一些地区则面临着长期的严重缺水。在人口稀疏的西南山区，居民人均每年享有大约25,000立方米淡水，而在人口稠密的北部干旱地区，居民人均每年仅享有不到500立方米的淡水。[3] 中国一些大型和快速发展的城市群，特别是北京和天津，以及以小麦为代表的高需水农作区都位于干旱的中国北部，那里的年降水量不超过南方沿海地区的三分之一。在过去的几十年中，严重缺水地区一直依靠地下水补给，但从二十世纪七十年代开始，采水的频率过快且变得不可持续——整个华北平原地下水位每年都下降一米左右。[4] 过度采集淡水一方面使得采水更加困难且昂贵，另一方面还使盐分穿透了某些地区的地下蓄水层，使其无法再适宜人类饮用。[5]
中国政府采取了两项基本政策以应对缺水问题。首先，它继续为南水北调工程提供资金支持。南水北调工程的最终目标是每年从中国中部和西南部调运大约450亿立方米的水量以增加黄河的流量并满足北京至天津地区城市群的用水需求。该项目计划分为东、中和西线，其中第一条线路正在建设中，第二条线路处于前期计划阶段(见图1)。所有三条线路都面临着巨大的技术挑战：东线和中线将引入至黄河，西线将从喜马拉雅山脉高于海平面10，000-16,000英尺的部分区域调运淡水。
虽然三条线路的完工预计将满足中国北部预期的用水需求增长，从而可以从根本上改善中国可用水的地理不均衡问题，但它的成本是巨大的。评估显示这项工程需要大约620亿美元，并且最终的成本很可能远远超过该数字。与此同时，必须重新定居的居民数量估计有数十万至100多万，而这又会在工程的总成本之外带来严重的社会混乱问题。[11] 此外，为了通过多个地区输水至北部，南水北调工程既需要额外的引水和蓄水工程，同时也需要保养设备以确保水质足够清洁来向北部城市供应饮用水。[12]
除了通过南水北调工程来改善水资源供给，中国政府还试图提高水的使用效率并限定总体需求。2002年颁布的《水利法》试图建立一个严格的许可制度，声明所有水资源为国家所有，并且用水单位需从当地政府部门获批许可。同时，在中国主要江河流域设立的水利部水利委员会被授予了综合规划用水的职责，旨在指导当地用水许可的授权。[13] 随后的相关法规[14]进一步为水权交易奠定了基础，并已有一些该类转让交易在城市之间发生。[15]
2010年，中国共产党中央委员会和国务院公布了“三条红线”政策，希望在水资源使用方式、使用效率和使用质量上建立清晰并且有约束力的限制。2012年年初，国务院宣布“三条红线” 政策将全国总用水量限定至不超过每年7000亿立方米，等同于中国每年淡水资源可开发总量的近四分之三。[16] 此外，该政策试图将灌溉用水效率在2030年前提高至60% 。[17] 中央政府增加的投资进一步强化了这些主要政策，包括2011-2015年的1.8万亿人民币，主要用于灌溉设备的改进、农村清洁供水系统和水库的改良。[18]
这些政策的总体效果旨在使总体用水可持续的同时，缓解中国可用水资源在地区间的不平衡。但是，这些政策的效果很可能因在水资源储存和转移过程中承担成本的地区和因此而受益的地区之间的冲突而削弱。一个大坝的例子说明了这些冲突的动态发展。修建该大坝的计划最初在1954年提出，计划在黄河上游河段修建，从而向宁夏的贫困农民提供水资源。甘肃省声称大坝将淹没它的一些最好的农田，因而游说中央政府中修建大坝支持者以外的其他成员，以设法阻止大坝的修建。这一争议一直没有得到解决；2010年，中国政治协商会议的宁夏代表采取了向全会提交修建大坝请愿书的不寻常举措。[19]
类似的，中国中部的水源输出省也对他们将承担的作为南水北调工程组成部分的水处理、移民重新定居和其他问题的成本而感到不满，正在积极推动中央政府向北京和其他该工程受益方征收“南水北调工程税”。[20] 类似的对抗有可能破坏水权许可和水权交易的计划。在供应短缺时，上游省份经常减少流向他们下游邻近省份的水流，[21]并且定期侵占超过水利部规定的水量。[22] 总之，尽管中国当前的政策在理论上可以缓解水资源在地理上的不均衡，但是他们没有充分解决可能产生在管辖权之间的政治与经济冲突。与此相似，改进水质的政策效果因中央政府和地方各级政府的复杂关系而被削弱。
水质可以说是比缺水更为严重的问题。在农村地区，只有不超过一半的人口可以接触到净水，农业径流是主要的污染源；而在城市地区，居民的生活废水和工业废水大部分未经处理就被直接排出，污染了地表水和地下水。[23] 中国环境保护部门近期的报告指出，在全国，只有不超过一半的水可以经过处理达到安全饮用的级别，并且四分之一的地表水已被污染到甚至不适于工业使用的程度。独立评估的结论甚至更加悲观。[24]
然而，正如区域性的对立有可能削弱水量控制政策的效果，官僚机构的分化和能力的差异也有可能使这些改善水质的举措无法达到预期效果。虽然水利部总体上负责水利项目的建设和水量控制问题，但是环境保护部主要负责水污染控制。环境保护部是一个相对新设的部委，直到2008年才被提至部级，并且它的权力普遍要小于更早建立并更具权威性的水利部。与水利部相比，环境保护部还缺少机构职能；与仅有数百名核心员工却监督着数十万企业的环境保护部相比，仅水利部黄河水利委员会就聘请了大约3万名员工。[33] 资源的不平衡意味着环境保护部需要依赖地方环境保护局，但环境保护部对地方环境保护局只拥有执行水污染法规的部分控制权。
中国的水量和水质问题在黄河流域表现得极为显著。黄河的治理工作在最近几十年间取得了部分成功，虽然根本性问题尚未解决，但是它成功地降低了对水资源的长期过度利用。黄河是世界上开采最为集中的河系之一，在半干旱的华北平原大约有1.1亿人口依靠其生活。自从二十世纪七十年代早期开始，从黄河取水的规模巨大，导致黄河水在一年的大部分时间里无法到达入海口，这一现象在中国被称为“黄河断流”。在二十世纪八十年代早期，水利部黄河水利委员会制订了一个省级水资源分配计划，给予中部和下游的经济发达省份充分使用黄河水流的权利。[38] 然而，上游快速的人口增长和经济发展超出预期，结果在 1995—1998年期间，黄河水每年大约有120天无法到达入海口，在有些年份甚至无法到达山东省。[39] 因此，在1998年，黄河水利委员会制定了更为严格的省级水利用法规[40]，并开始规划一个精确的“数字黄河”系统，从而能够几乎实时地监测水利用和水流状况。[41]
这些努力成功地制止了黄河的干旱，自1999年起，黄河水持续每年都可以到达入海口。然而，黄河的流量仍然低于满足生态需求所必需的水平，并且水质已持续恶化，被认定为“V级”或更低级别水质的百分比在1998—2001年间从34%提高到 42%。[42] 这些持续的问题很多来源于管辖间冲突和上文所述的不匹配举措。关于1998年发布的法规，一份黄河水利委员会于2011年做出的报告承认“在实施黄河水量法规的过程中，有一些地区并未将水量分配和调度计划在实践中实行，并且由于各省之间的流量并未符合控制限额的要求，致使用水超过分配限额。”[43] 近期一则《财经》新闻报道同样注意到各省通过提取尚未汇入干流的黄河支流来规避黄河分配规则。“支流水量分配并未被明确规定，”报道注意到，“这意味着每个省都可以在支流汇入黄河成为黄河水量分配限制的组成部分之前利用水流。”[44] 黄河的事例因此证明了虽然中国拥有应对某些紧迫水资源挑战的能力，但充分实施它们将需要更深层次和更系统的政府体制和机构改革。
中国水资源挑战十分严峻，但是中国已经进行了实质的政策基础建设以应对它们。余下的就是确保处理缺水和改进水质的政策可以有效并高效地执行。本政策简报指出的政策执行障碍反映了一些中国治理体系的深层次系统性问题。管辖权之间和部门之间的协调、合作与沟通机制尚显不足，同时法治的薄弱削弱了规则和实施程序。因此彻底处理水量和水质问题需要一套基本并系统的体制改革和政治改革，所有这些都将需要实质性的政治意愿。不管怎样，如果这一政治意愿能够被激发，那么以下五项改革措施将极大地帮助中国处理好水资源数量和质量的问题。
中国水资源挑战的严重性怎么说都不算夸大——为了在未来几十年间坚持走可持续发展的道路，中国必须更有效率地使用更少的水，同时还必须改善水质。政府已经建设了可信的政策应对基础，但是如果中国想要摆脱水资源对其未来增长和发展的制约，那就需要不断加强、扩展并建设这些基础。
[1] Barry Naughton, The Chinese Economy: Transitions and Growth. Cambridge, MA: MIT Press, 2007, 30.
[4] Eloise Kendy, David Molden, Tammo Steenhuis, Changming Liu, and Jinxia Wang, Politics Drain the North China Plain: Agricultural policy and groundwater depletion in Luancheng County, 1949-2000. Colombo, Sri Lanka: International Water Management Institute Research Report 71, 2003; Jane Qiu, “China faces up to groundwater crisis,” Nature 466 (308): 2010, doi:10.1038/466308a.
[5] KP Chen and JJ Jiao, “Seawater intrusion and aquifer freshening near reclaimed coastal area of Shenzhen,” Water Science and Technology: Water Supply 7 (2007), 137-145.
[6] National Development and Reform Commission, National Climate Change Program. Beijing: National Leading Group on Climate Change, 2009.
[7] UN Food and Agriculture Organization, op. cit.
[11] Carla Freeman, “Quenching the Dragon’s Thirst: the South-North Water Transfer Project—Old Plumbing for New China?” China Environment Forum Report. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2011.
[12] See National SNWTP Project Office, “Li Jincheng Fuzhuren diaojiu Nanshuibeidiao dongxian jiewu daoliu gongcheng he zhiwu gongzuo [Vice-Director Li Jincheng inspects the SNWTP east line pollution control efforts]”, available at http://www.nsbd.com.cn/NewsDisplay.asp?id=195490 (accessed 25 July 2012).
[13] Patricia Wouters, Desheng Hu, Zhang Jiebin, Philip Andrew-Speed, and Dan Tarlock, “The new development of water law in China,” University of Denver Law Review, 7, No. 2 (2004), 243-308; Dajun Shen, “River basin water resources management in China: a legal and institutional assessment,” Water International, 34, No. 4 (2009), 484-496.
[14] Nicola Cenacchi, Yunpeng Xue, Fu Xinfeng, and Claudia Ringler, “Water rights and water rights trading: option for the Yellow River basin?,” International Food Policy Research Institute, 2010.
[17] State Council, “Guowuyuan guanyu shixing zuiyange shuiziyuan guanli zhidu de yijian [State Council Opinion regarding the most strict water resource management system],” State Council Document No. 3 (2012), available at http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm (accessed 25 July 2012).
[19] Huanghe Shuili Weiyuanhui [Yellow River Water Conservancy Commission], Huanghe Guihuazhi [History of Yellow River Planning], Huanghezhi Quan Liu [Yellow River History Volume 6] (Zhengzhou, China: Henan Renmin Chubanshe [Henan People’s Press], 1991), p. 268-9.
[20] Freeman, op. cit., pg. 5.
[21] Zhou, Peng, and Ceng, “Trading water in thirsty China.”
[22] Caijing, “Huanghe zhengduozhan: shui quan zhuan rang shichanghua jincheng shouzu [Yellow River Turf Battle: Water rights trading hinders the process of marketization],” Caijing News, July 28, 2011, available at http://www.caijing.com.cn/2011-07-28/110791023.html (accessed 28 October 2012).
[25] Wen-Qing Lu, Shao-Hua Xie, Wen-Shan Zhou, Shao-Hui Zhang, and Ai-Lin Liu, “Water Pollution and Health Impact in China: a Mini-Review,” Open Environmental Sciences 2 (2008), 1-5.
[27] World Bank, Water Pollution Emergencies in China: Prevention and Response. Washington, DC: World Bank, June 2007.
[28] Tang Zhen and Zhou Haiwei, “Chang Sandiao diqu kuajie shuishi jiufen xieshang mianlin de wenti ji duice [Problems and Solutions Faced in the Resolution of Yangtze Delta Trans-boundary Water Disputes],” Shuili Jingji [Water Conservancy Economics], Vol. 25 No. 2: 2007, pp. 70-77.
[30] Scott Moore, “Shifting Power in Central-Local Environmental Governance in China: the Regional Supervision Centers,” China Environment Series, 11: 2010/2011, 188-200.
[33] Interview with foreign consultant to Yellow River Conservancy Commission.
[34] Andrew Mertha, “China’s ‘soft’ centralization: shifting tiao/kuai authority relations,” China Quarterly, 184, December 2005, pp. 791-810.
[35] Abigail Jahiel, “The Contradictory Impact of Reform on Environmental Protection in China,” The China Quarterly, Vol. 149 (1997), pp. 81-103.
[38] Li Dong, “Guowuyuan Huanghe fenshui yu shuidiao fangan [State Council Yellow River Water Division and Water Transfer Plan],” Shui Xinxi Wang [Water Information Net], available at http://www.hwcc.gov.cn/pub/hwcc/wwgj/bgqy/jjqk/201003/t20100302_314548.html (accessed 5 April 2012), Guowuyuan [State Council], “Guowuyuan Bangongting Zhuanfa Guojiajiwei he Shuidianbu guanyu Huanghe Kegong shuiliang fenpei fangan baogao de tongzhi [Notice by the State Council Office to the State Planning Commission and the Ministry of Water and Power regarding the Report on the Yellow River Water Use Quantity Allocation Plan],” Guowuyuan Wenjian [State Council Document] 1987, No. 61.
[39] Michael Giordano, Zhongping Zhu, Ximing Cai, Shangqi Hong, Xuecheng Zhang, and Yunpeng Xue, “Water Management in the Yellow River Basin: Background, current critical issues and future research needs,” Comprehensive Assessment of Water Management in Agriculture Research Report 3. Colombo, Sri Lanka: Comprehensive Assessment Secretariat, International Water Management Institute, 2004, p. 19.
[40] Shuilibu [Ministry of Water Resources], “Huanghe Shuiliang tiaodu guanli banfa [Yellow River Water Quantity Dispatching and Management Measures],” 14 December 1998, Tongzhi [Notice] No. 2520.
[42] Giordano et al. 2004, p. 28.
[44] Caijing [Finance and Economics], “Huanghe shui zhengdouzhan: shuiquan zhuanrang shichanghua jincheng shouzu [Struggle over Yellow River water: water rights transfer and marketization process hits a snag],” 28 July 2011, Caijing Wang [Finance and Economics Net], available at http://www.caijing.com.cn/2011-07-28/110791023.html (accessed 5 April 2012).
[45] Kai-yuen Tsui and Youqiang Wang, “Between Separate Stoves and a Single Menu: Fiscal Decentralization in China,” The China Quarterly, Vol. 177 (2004), pg. 75.