政經

研究中國問題繞不開中國菸草

中國是目前世界上最大的菸草生產國與最大的捲菸消費國,但在獲取龐大經濟利益的同時,每年也有120 萬名中國人死於與吸菸相關的疾病。在明鏡出版社新書《中國菸草的政治版圖》裡,美國布魯金斯學會(Brookings Institution)約翰・桑頓中國中心研究主任李成從國家層面的幾個角度,分析菸草業與利益集團和權力結構的關係。

研究中國問題繞不開菸草

中國菸草行業每年生產超過2.3 萬億根捲菸,生產總量占全球產量的40%,比全球第二大菸草生產國美國整整多了四倍。中國菸民總數則占全世界吸菸者的1/4,全球有1/3 的捲菸產品都在中國消耗,這樣的情況在過去十年沒有太大的改變。

此外,中國還是吸菸導致死亡最慘痛的受害國。每年,中國有120 萬人死於與吸菸相關的疾病,吸菸致死的人數是艾滋病毒或艾滋病致死人數的90 倍,如果不及時採取有效的控菸措施,預估到了2020 年,中國吸菸致死人數會增至每年200 萬人。

以上均為這一專著注意到的現象。此書原是一份在中華醫學基金會贊助下撰寫的英文研究報告,原題為《The Political Mapping of China’s Tobacco Industry and Anti-Smoking Campaign》。李成到中國進行實地研究了九個月至一年的時間,也閱讀了大量的文獻資料,最後在2012 年將此英文報告對外發表。

《中國菸草的政治版圖》一書在英文報告的基礎上進行了充實與更新。李成在接受《政經》採訪時表示,包括2012 年秋季的中共十八大和2013 年春天的十二屆人大黨和政府領導人換屆後,領導層的變化等許多內容,都是最近一年內所做的補充,此書雖然也是學術性著作,但有很強的時政意義。

李成表示,之所以研究菸草題材,主要有兩個原因: 一是學術研究需要,一是個人因素。李成對《政經》表示,若要研究中國的政治、社會、經濟問題,就無法繞開菸草這樣一個重大的議題。“現在中國民眾關注更多的是環境污染,因為這是一個能直接看到、感受到的問題。”李成指出,香菸的危害不亞於其他污染,只是在中國學者裡,尤其是政治、經濟領域的人中,研究這個問題的人非常少。

李成對《政經》表示,現在世界各國,包括俄國、印度、墨西哥,對吸菸的危害認知都越來越清楚,菸民都在減少。世界各國裡,只有中國的菸民數量在增長。中國面臨各式各樣的民生問題,吸菸問題是最嚴重的問題之一。如今擺在中國知識界與領導人面前的,是能否有一個全國範圍內的有成效的控菸運動?能否得到更多的動力和支持?

在個人因素方面,李成研究菸草問題,是為了紀念自己的兄長,李成的哥哥李慧甫在幾年前因為抽菸罹患肺癌而英年早逝。在寫此書的同時,其兄長的身影和中國日益增多的肺癌患者的數字,總浮現在李成的腦海中。

從四個層次看中國菸草問題

《中國菸草的政治版圖》一書進行了各種研究,包括採訪中國學者與政策決定者、個案研究、實地調查、跨國家的比較、統計數字分析、經濟成本和收益核算等。

此書主要從四個層次來看控菸運動與中國菸草業的博弈,並以其政治圖景來分析中國菸草狀況。

首先為最高政治領導人層面。李成解釋,一場有效的控菸運動必須說服政治決策者認識到他們的政治動力或者政治責任,這種政治動力和責任會使其支持各種遏制菸草生產和消費的努力。

第二個層次為國家部委一級的機構,尤其是協調機構。控菸政策的執行和協調工作,往往與政策本身的出台同樣重要。研究考察了多個官僚機構體制性角色的發揮及運行,以及這些機構之間的互動關係,尤其重點研究中國工業和信息化部(工信部)下轄的八個相關中央政府辦事機構——這幾個辦事機構負責《控菸框架公約》在中國的執行。

第三個層次為省一級領導人層面的分析。在中國,遏制菸草生產的努力不可避免會觸動某些省級政府的神經,因為這些省級行政部門高度依賴菸草行業對發展地方經濟的巨大貢獻。研究以雲南省為案例,探討菸草行業如何在地方經濟中發揮核心作用、財稅改革導致的收入分成如何加深中央和地方政府之間的緊張關係、菸草生產相關的腐敗在省級層面上如何泛濫以及省級領導人們如何在北京中央政府層面打造庇護關係網和政治聯盟。

最後為菸草公司層面的分析。在中國,菸草公司要想取得成功,必須具備幾個最根本的要素——政治遊說、菸草廣告以及產業創新。書中以雲南玉溪的紅塔集團作為案例研究的對象,展示此企業在不同發展階段上所採用的不同策略,同時揭示紅塔集團和國家菸草專賣局之間的矛盾;反吸菸運動力量可能會發現,進一步研究這種矛盾對運動的推進將大有幫助。

《中國菸草的政治版圖》一書特別討論了雲南,也研究了玉溪的紅塔集團,李成對《政經》解釋,雲南是中國的菸草基地,中國各省分裡,特別是雲南省的菸草稅貢獻了地方政府的大部分收入,過去20 年當中,只要提到雲南,就知道是菸草的主要產地,紅塔集團則是菸草業的旗艦企業,之所以選擇重點介紹雲南與紅塔集團,不只是因為它的代表性,還因為其中有許多故事。

書中講述了“公共情人”李薇案的經過與背後牽涉的複雜關係網絡,也描述了紅塔集團創始人褚時健的奇特經歷。李成認為,要研究中國的菸草葉,就必須研究雲南省,就像如果要研究中國的酒文化,就不能不研究貴州省一樣。

李成對《政經》說,書中所探討的四個層次,有的層次助長中國菸草的發展,在不同時期,某一個層次起的作用可能比另一個層次大一些。只有全方位來研究,才能讓中國禁菸運動有所突破,關鍵是建立一個好的策略,讓中國自下而上的控菸運動能得到很好的發展。

高層領導人是控菸成功關鍵

2003 年中國簽署了《世界衛生組織控菸框架公約》,並在2005 年批准此條約。自此,中國的控菸非政府組織在開展工作時,能明確主張他們不是在挑戰中國政府,而是在為履行這個政府批准的國際條約而努力。

2012 年3 月,全國人民代表大會通過了“十二五規劃”,為第一個採納“全面推行公共場所禁菸”決議的五年經濟計劃。

不過《中國菸草的政治版圖》指出,中國的控菸或反吸菸運動仍是一場“自下而上”的運動。社會各階層,國內外各界人士,從醫療工作者、知識分子、法律職業人士、記者、文化知名人士到非政府組織,都為現有成果的取得發揮了不可抹滅的作用,只是中國高層領導人的強烈政治意願和政治承諾,才是控菸成功最為關鍵的因素,沒有政治承諾,不管在局部上如何精心規劃,立法和各層政府機構之間的協調機制往往終歸無效。

李成在接受《政經》採訪時表示,中國官方在控菸問題上猶豫不決的主要原因,是因為菸草行業是政府最大的稅源之一。過去十年中,菸草企業每年為中央政府貢獻7%到10%的收入,2011 年中國菸草行業帶來了超過7530 億元人民幣的收入,其中6000 億元人民幣成為政府財政收入的一部分。提高菸草消費稅,可能會降低捲菸消費,但在低收入菸民構成中國菸民的主體的情況下,提高菸草消費稅可能會引起大量低收入菸民的公開抵制乃至社會動盪。

不過,菸草帶來稅收的同時,社會成本也在增加。李成提醒,當前對菸草業有很多誤區,其中一個明顯的誤區是以為現階段菸草所帶來的稅收超過社會成本。根據很多學者的研究,吸菸帶來的直接或間接的經濟成本,例如在醫療和社會保障上的開銷,已經超出了它的獲益,中國著名經濟學家胡鞍鋼也認為,因為收益而發展菸草業是得不償失的。

問題在於菸草造成的死亡,不像一些會馬上致死的疾病,而會是一個數年的過程,李成對《政經》表示,有的領導人因此認為菸草不會對公共衛生造成直接的衝擊,而且現在中國的菸民人數龐大,如果控菸不當,會造成社會不穩定。李成認為,實際上,吸菸造成的勞動力喪失、大量醫療開銷等,反而帶來更大的經濟成本和政治風險。

中國控菸出現良機

從菸草業中獲益的不只是中國國家領導層,還有中央管理機構、地方政府和菸草企業本身。不過過去十年間,中國在反吸菸運動上仍取得顯著的成果。李成認為,在中國高層領導政治正在發生質的改變、派系競爭也日益上升的當前,中國的控菸其實出現了前所未有的良機。

《中國菸草的政治版圖》一書指出,目前中國國家的歷史轉型正在發生重大變化,以前的政治體系是由某個政治強人一言九鼎,先是毛澤東後是鄧小平,現在的體系則正向一個以集體領導制為特徵的新形式轉變。在新的集體領導體制下,國家領導人個體的政治能量往往較弱,但這種弱化並不意味著他們不會推出新的乃至有爭議的政策舉措。

相反的,通過新的政策干預和更積極地應對公共輿論,他們會更主動地尋求公共支持。由於領導人和競爭派系都受到不同利益集團和支持者的左右,因此他們會更有動力去尋求受歡迎的公眾形象從而贏得民眾支持,特別是在公共衛生安全這一重大和敏感話題上,他們也許會更加積極而非消極地處理危機。

“這不只是在中國,在其它包括美國的國家,政治人物競選時,有時也會把公共衛生問題做為本身競選的重點。”李成對《政經》說。

李成也提醒,現階段來說,國家最高層政治考量的政策重點並不包括控菸和吸菸引致的流行病等問題。在中央政治局甚至更高層面上,到目前為止還沒有哪位中國政治家選擇將控菸舉措作為其著手介入的熱點問題。

另一方面,李成對《政經》表示,中國的控菸人員也意識到,沒有最高領導人的認可或積極態度,中國控菸運動將會困難重重、進展緩慢。

李成也認為,隨著國家的發展,一個真正意義上的強國,是一個公共衛生的強國,中國儘管人口壽命增長,如果在禁菸問題上能做得更好,人民的健康會得到進一步的改善。

他說:“曾經有西方學者說中國是吸菸的巨龍,也有人說東亞病夫又回來了,不管如何,中國的衛生狀況、肺癌得病率的增長,一方面與吸菸有關,另一方面也與環境污染有關,這使得中國與一個正在發展中的、或正在成為世界強國的形象是格格不入的。”

三跡象影響中國控菸政策

《中國菸草的政治版圖》指出,前一屆政治局九人常委中沒有人吸菸,在當時25 人的政治局裡,也只有五位領導人吸菸,大約占20%的比例,而且他們幾乎從不在公共場合吸菸,這與前國家領導人毛澤東和鄧小平在公眾場合吞雲吐霧的形象形成鮮明對比。

雖然十八大後政治局七常委中有三人吸菸,他們也同樣避免在公共場合吸菸。李成對《政經》表示,如今很多領導人不願意在公共場合吸菸,已經是很大的進步,從一定程度上來說,代表的是公共衛生知識的增長,這也是控菸運動自下而上產生的推動作用。

“這不是要將禁菸運動與領導人個人的抽菸劃等號,但至少領導集體意識到在公共場合抽菸的危害性,中國在此問題上面臨很大的挑戰。在歐亞一些國家,發生了根本性的變化,尤其是英國和日本,控菸取得很大的成效,但中國老是無法降下來,尤其是中國簽訂全球禁菸協定以後,還繼續增長,也代表中國在國際慣例上的表現不盡人意。”李成說。

中國簽訂全球禁菸協定以後,還繼續增長,也代表中國在國際慣例上的表現不盡人意。”李成說。

第二個值得注意的現象為國家主席習近平的夫人彭麗媛在控菸上的貢獻。彭麗媛以在公共衛生領域當中的積極著稱,自2009 年起就與姚明及其他中國知名人士一起擔任中國控菸協會的“控菸形象大使”。2012 年5 月,彭麗媛與微軟創辦人比爾蓋茨在中國推出“被動吸菸我不幹”的廣告,為中國的禁菸運動帶來很大的動力。李成指出,彭麗媛控菸大使的形象不斷被媒體曝光,反映了她對其“中國第一夫人”推進社會進步角色的理念和實幹精神。

第三個值得注意的現象為國務院總理李克強的弟弟李克明的職業。李克明自2003 年起就擔任中國菸草專賣局副局長。李成指出,李克明已經在菸草行業工作了30 年,儘管李克明在菸草行業的仕途可能與李克強無多大關係,但其職位所處理的推廣菸草工作,與時任國務院主管國家公共衛生事務的李克強有利益上的衝突。

2008 年至2013 年間,李克強就一直是掌管國家公共衛生事務的常務副總理,如今,應對公共衛生的挑戰又是李克強掛帥的國務院的重要使命,因此李克明的職位如何影響李克強的決策,和其利益衝突所帶來的對控菸運動的負面影響值得關注。

研究菸草業好像看一面鏡

中國若在控菸運動上有所起色,也將影響全球控菸運動的成功與否,李成指出,包括世界衛生組織在內,都很關注中國控菸運動的走向。

“隨著中國研究的發展和深入,我們不只是要研究表面上的嚴重問題,也要擴大研究領域,每一個研究領域的發展,都能幫助我們更全面、客觀、深入地瞭解整體,也會有更多的實證意義。”只是在禁菸運動上,李成對《政經》表示,同時存在希望與擔憂這樣的悖論。

一方面,中國加入國際組織,對於控菸運動有很強烈的公民意識,領導人的行為模式也發生了變化;但另一方面,李成表示,中國又是吸菸的重災區,所以這個悖論的發展,還取決於中國國際地位的認可,以及中國民眾健康素質的提高。

現今中國很多醫護工作者、醫生、媒體人,都在困難重重的條件下推進中國的控菸運動,其中,中國前疾病控制辦公室副主任楊功煥教授撥出許多時間,與李成會面多次,“她在這方面做了很多非常令人敬佩的工作。”此外,書中也提到三位身為衛生工作者、醫學院教授的女性,雖然
年齡不大,但將自己稱為中國推動控菸的三位“老太太劍客”,她們在過去20 年當中,都一如既往地推動控菸運動,默默奉獻自己的心力。

李成對《政經》表示,研究菸草業,就好像看一面鏡子,可以看到整個中國政策變化的動力,也能帶來新的思考點和研究方法上新突破。

李成為加州大學伯克萊分校亞洲學碩士、普林斯頓大學政治學博士,兼任美中關係全國委員會(NCUSCR)常務執行理事、美國國會中國工作小組顧問委員會委員、美國華裔菁英組織“百人會”成員、美國當代國際事務研究所常務董事,著有《通往中南海之路》(明鏡出版社)、《再次認知中國》、《中國新一代領導人》、《架起跨越太平洋的思想橋樑-美中教育交流》、《變化中的中國政治版圖——民主的前景》等多部中英文學術專著。