凤凰周刊

中共政权交接制度化分析报告

本文原文刊载于《凤凰周刊》第27期

当下,中国正处于两代领导人的过渡时期。在中华人民共和国的历史上,这种代际之间的权力交接只发生过3次。尤为显著的一次是于2002年召开的中共十六大上,政权从以江泽民为核心的第三代领导集体过渡给了以胡锦涛为总书记的第四代领导集体。这是中国历史上,中国共产党第一次实现和平、有序、制度化的权力交接。如果即将到来的这次权力交接,也能如同10年前那般顺利进行而且克服近来重庆出现的政治危机的负面影响,那么,对于中国领导层和整个国家而言,都将是一次巨大进步。
即将到来的权力交接的重要性,也反映在领导层变化的规模和范围上。在党、政、军三大系统,即中央政治局常委、国务院常务会议成员和中央军委委员这三个最重要的领导层中,每个机构都约有70%的成员将实现新老交替,其主要原因是年龄。2012年秋季的十八大和2013年的第十二届全国人大之后,负责国家政治和意识形态事务、经济和金融管理、外交政策、公共安全和国防军事事务的重要人物将会包含大量新面孔。即将到来的最高领导层权力交接很有可能是过去三十年里规模最大的一次。
如同很多发生在中国的其他事件一样,中国领导层的变化也是喜忧参半,希望和忧虑并存。有希望,是因为即将上任的新一代领导人,整体上与前几代比,在专业和政治背景上更具多元化,由于他们在青少年时期经历了文化大革命的风风雨雨,所以更具适应性,世界观和政策选择也更具全球视野。他们有可能会以一种意义深远的方式,对中国的政治制度化和民主治理贡献力量。有忧虑,是因为当前中国社会思想和政治精英日益多元化,这不仅使得领导层达成共识变得非常困难,而且会引发人们对领导层团结力和精英凝聚力的担忧。

政治精英招募制度化

近年来,中国当局以及官方媒体在表述中共党内的监督和制衡制度化这一理念时,都频繁地使用到了“党内民主”这一术语。2009年9月,中共十七届四中全会号召在党内发扬民主,并且将“党内民主”定位为党的“生命”以及中共在未来能否保持主导地位的主要因素。
中共领导人及其智囊倾向于追求党内民主实验,换句话说,就是用一种渐进、可控的方式实施政治改革,这一点是可以理解的。中国共产党是世界上最大的执政党,有400万个基层党组织、8200万名党员,而且数量还在持续增加。如果没有出现有组织的反对派的话,那么中华人民共和国突然间发展成为多党制体制几乎是不可能的。综合这些因素,以精英竞争为特征、与中国社会各种不同利益集团相联系的党内民主形式要比在中国推进直接民主选举更加符合国情。
实际上,民主之路在国与国之间各有不同,在很大程度上取决于该国的历史环境和社会政治环境。中国领导人及公共知识分子完全有理由认为,中国版的民主会是,也应该有其独特的(甚至是唯一)特点。毕竟,英国的民主,美国的民主,印度的民主和印度尼西亚的民主在许多重要方面都有不同。而且,今天一些相当有活力的民主国家,如日本和墨西哥,都曾经历过相当长时间的一党专制过程,并在执政党内存在动态的派系监督和制衡。
应该强调的是,很多中国政治机构内的学者认为,党内民主仅仅是实现人民民主的手段,而不是目的。举例来说,著名理论家俞可平就认为,中国应该而且能够过“以最小的政治和社会代价”,走上民主道路。俞可平称其为“增量民主”(渐进民主),他认为,中国的政治改革应该是时间上渐进的、规模上可控的,并且应与党内民主、基层选举、公民社会以及法治发展相结合。他相信,只有这样的道路才能在现有的各种政治力量准备充分之际,最终实现“民主突破”。
中国的党内民主不仅仅是政治修辞。虽然各种各样的社会关系不可避免地会在选举中起重要作用,但是包括正式条例和非正式惯例在内的制度化机制也已经投入使用,以降低各种形式的徇私和权力滥用。很多重要制度的发展已经影响到了领导人的政治行为,也改变了中国精英政治的游戏规则。
1、差额选举
在选择中央委员及其他高层领导时,中共采取了一些选举办法。自1987年的中共十三大开始,中国当局就在中央委员会委员的选举中采用“差额选举”的方式,即“候选人数额应多于预定的当选人数额”的选举方式。举例来说,高层领导决定中央委员会由350位委员组成,那么会有370名候选人员参与选举。选举过程中,得票最低的20人将会被淘汰。中共全国代表大会的代表们经常使用这种“党内民主”的限制机制来限制高层领导偏爱的候选人的数量。
2、无记名投票
上级党委全委会(至少三分之二的人数出席)以“无记名投票“的方式决定(票决制)选出下级党委会的党委书记及党委副书记。换言之,现在主要的是人事任免及政策事项通常会由不同的上级委员会投票表决,而不仅仅是由党委一把手决定。
3、任期限制
除少数例外情况,党和政府的高层职务都确立了五年的任期限制。党政领导干部在同一职务上连任不能超过两届,担任同一层次职务累计不得超过15年。
4、退休年龄限制
基于中共的政策法规,某一层级以上的领导干部不得超过一定的年龄限制。例如,在2007年的中共十七大上,所有出生于1940年以前的中央委员会委员全部退休。省级领导干部(省委书记和省长),65岁以上不留任;副省级领导干部,63岁以上不留任。以18大前的省级领导干部为例,除了由政治局委员兼任的3位直辖市市委书记以外,其余领导干部皆在65岁以下。基于中共的条例和规范,政治局委员退休年龄更长一些(72岁)。
5、中央委员地区代表制
这是自1997年的中央委员会以来实行的一项强有力的政治惯例,每个省级行政单位有两名中央委员会正式委员的席位(通常由省委书记及省长担任)。除少数几个例外情况,过去三届中央委员会委员在地区间分配名额相同。虽然省级领导干部以后可能会升职到中央政府或者调动到其他省份,但是这种分配规则在中央委员会选举期间会严格执行。
6、异地任职回避法
例如,省级党委书记、纪委书记及公安局长通常由从其他省份或中央政府调动来的外籍人员担任。此外,当前在职的31位省市级党委书记中,只有两人(山东省省委书记姜异康和陕西省省委书记赵乐际)籍贯所在省份任职。不过,姜异康于1985年离开山东省,在担任山东省省委书记之前,已经在北京和重庆工作了27年。赵乐际在2007年担任陕西省省委书记之前,从未在陕西省任过职。
这些制度化的条例和规范,不仅形成了领导干部选择的连贯性和公平性,也加速了中国政治精英的循环。举例来说,中共中央委员会委员的流动率在过去25年里非常之高,于此期间召开的五届中共全国代表大会中,新成员比重平均高达62%(见数据1),流动率比美国国会的比例还要高。由于在这样关键的中共领导机构中的成员具有流动性,任何个人、派别、机构或地区都不能主宰权力结构。这些发展强化了中国领导人的制衡规范,对政治精英们的行为也产生重大影响。

中共中央委员会流动率(1982年-2007年)

(注:数据由作者统计)

世情、国情和党情的挑战

伴随中共党内民主上的进步和希望,也出现了问题与缺陷。十七大四中全会的公报坦率且明智地提出,新的国内国际形势加剧了党的许多内部问题,“严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力,严重损害党同人民群众的血肉联系,严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现,必须引起全党警醒,抓紧加以解决。”因此,从严治党及有效应对新挑战“比过去任何时候都更为繁重和紧迫”。用中国当局的话来说,中国共产党需要应对全新的世情、国情和党情,即新的世界环境、新的国家情况和新的党内现实。
在国际舞台上,一党执政除了中国只有朝鲜和古巴。越南共产党最近也通过竞争性选举选出了其高层领导人。新加坡的最新选举结果也表明,长期存在的权威政体在未来几年里很可能会面临来自国内的真正挑战。随着70%的国家满足了民主的条件——进行真正竞争性的选举、依法治国、有新闻自由,孙中山在一个世纪以前所描述的“世界潮流,浩浩荡荡” 的民主,在很大程度上正在我们这个时代实现。“阿拉伯觉醒”有可能会进一步增加世界民主国家的数量。
虽然经济在过去三十年里迅速发展,但中国还是受到了日益扩大的贫富差距和其他经济问题的困扰,这些经济问题包括,通货膨胀、房地产泡沫,以及不断膨胀的以牺牲私营企业为代价的国企巨头的垄断。就收入分配而言,中国已经在一两代人的时间里,从世界上最公平国家迈入了世界不公平国家的行列。某些重要的社会经济群体,包括农民、流动人口、城市贫民和老年人越来越边缘化,俨然已经成为了改革的“输家”。与此同时,本应该是改革“赢家”的企业家、中产阶级成员也有了不安全感。近来有钱企业家的大规模资产外流以及腐败官员,也透露出了精英们的危机感。此外,中国还面临着其他种种挑战,包括自然资源的短缺,环境的恶化、大规模城市化的负面影响、老龄化社会的前景、医疗保健体系的不完善、社会福利、公众对于食品安全问题的担忧、中央政府与地方政府之间的紧张关系以及民族冲突等。
中共执政的最大挑战可能并非来自外界,而是一些党内因素。过去三十年间,中国实现了从单一的魅力型领袖(如毛泽东和邓小平)集权统治到多元集体领导模式的转变。这种转变终结了中国单一个体领导随意决策的漫长历史。集体领导,必然包含更多的博弈与竞争。政治鼓动或者游说已经以各种各样的形式展开。所有的这些都可以看作是中国政治的积极(可能也是不可避免的)变化,不过,适应新的游戏规则对于不少政治精英和一般公众来说总不是件容易的事。在公众不满持续上升、期望值不断升高的时期,中国可能会很容易受到煽动政治家的伤害。一些政客可能更倾向于利用公众资源谋取私利。

政治改革前行的障碍

尽管为了使党内民主更能落到实处,而不仅仅是政治修辞,中共领导人采取了广泛的措施,但是前进的路上仍有很多重大障碍。据我研究,危害最大的障碍是思维层面的——认为中国已经在世界上形成了一种社会经济和政治发展的模式而没有必要进行重大的政治改革。
中国的政治改革,包括党内民主,自2009年秋季的十七届四中全会以来步履维艰,这一点引起了广泛的关注,尤其是海外的中国研究机构。四中全会上通过的那些颇有前景的想法和计划几乎没有得到实施,甚至都没有进一步讨论。实际上,很多关于党内民主的重要制度化措施,要么在1987年的十三大以来一直应用,要么在1997年的十五大就已采用过。举例来说,早在1987年,中共就采取了之前说过的在中央委员会委员选举中实施“差额选举”的办法。过去二十年间,从候选人选择(和淘汰)的比例上来看,公开竞争的范围和规模扩大的并不多。
当前中国有一个很重要的现象,就是退休的领导干部在批评现任领导所采取的政策上,愈加直言不讳。这可以看作是一种健康的政治发展,引导中国政治向更加透明、更加多元的方向前进。但是,此种趋势对于中国这样一个高度重视和谐与稳定的国家来说,在政治上也是非常敏感的。虽然这些批评的声音能够反映出退休的领导干部真正意识到了在中国发展的关键时刻需要健全的政策和正确的指导,但是这些声音也可能会被当作是退休的领导干部表达个人不满的一种方式。由于任期和年龄限制,很多身体状况良好、有才华、有能力的领导干部不得不在五十多岁的时候退休。他们中有些人会在退休之后下海经商,有些会抓住最后的机会利用政治权力贪污、渎职,这在中国被称为“59岁现象”。过去二十年里,由于严格实行制度化的条例和规范,退休领导干部的数目大大增加,凭自身实力,他们已经成为了重要的政治力量。除非中共当局在高层领导的选举中采取更多的选举机制,否则,年龄歧视问题、退休领导问题,很可能会在不久的将来激化。
中国应该在经济发展模式和经济发展的优先性上进行重大转型,这一点得到了中国领导人和公众知识分子的广泛认同。就是从廉价劳动力密集型、出口驱动型、高能耗及高环境代价型经济模式向创新型、内销驱动型经济模式的转变,科学技术突破对于这种经济结构转型的成功是至关重要的。与此同时,中国政府正确地指出,服务业的发展是中国下一阶段经济发展的动力引擎。重要的是,要注意到中国提出的这些未来发展目标不能与迫切的政治改革相脱节。毫无疑问,经济和管理创新需要一个更加有益、更加包容、更加自由的政治环境。服务业的发展需要高度信任和对法治的严格尊重。此外,一个国家的软实力,最终还是依赖于富有活力的公民社会。虽然,改革时期中国在这三个领域进步很大,但是还是应该更加积极大胆地推进政治改革,否则,中国经济很难像从前那么具有竞争力。
中国在21世纪的崛起,取决于在多种领域的实力,包括政治弹性、政治开放性、领导的洞察力和胆识。2005年,时任江苏省党委书记的李源潮,批评了想做“太平官”以及拒绝尝试新的政治实验的省级领导干部同僚。他说,太平官,看似安稳,实则危险,因为在避免短期变化的路上,官员们可能会丧失预见并克服更加严重的未来危机的机会。李源潮认为,中国的领导干部不缺乏智慧和思路,缺的是追求更加大胆的民主改革的勇气和“胆略”。希望创造了经济奇迹的中共领导,在即将到来的十八大乃至以后,能够向着另一个政治奇迹迈出一大步。

(作者英文原稿刊载于2012年8月出版的新加坡《中国国际学术杂志》上,中译文有所删改)