《国际经济评论》2012年第一期

国际人口政策转向对中国的启示

2011年,世界与中国人口发生两件历史性大事。一是在10月底,世界人口跨越了70亿人的里程碑;二是中国政府在4月底发布了10年一度的人口普查数据公报,中国人口在2010年底达到13.4亿。就存量而言,世界与中国人口总量再攀新的高峰,引发政府与公众再度担忧庞大人口带来的贫穷、拥堵与污染。然而,就增量而言,世界与中国人口的增速由疾转缓,部分国家已经或即将跨入人口负增长的新时代。世界人口增长减速的根本原因是生育率急剧下降的趋势蔓延全球。越来越多国家进入低死亡率、低生育率的人口转变阶段预示着人口红利将消失殆尽、劳动力资源将不断萎缩、 老龄化问题将日趋严重。然而这些问题往往被掩盖在新人口高峰的讨论热潮之下。对人口增长的继续担心,一是源于对人口新形势认识的滞后,二是因为对人口增长后果的认识还停留在半个世纪前的水平上。

世界人口的两个新特征

 

       随着世界人口迈过70亿的大关,世界人口的新形势日益明朗,这一新形势有两方面的特征:人口增长掉头与人口变化的多元化。

       2010年10月底,世界人口达到70亿,许多新闻媒体争相报道“人口时钟走得太快”。何谓太快?这取决于参照的对象。若与20世纪70年代以前的历史相比,人口时钟的确走得快了许多。全球人口规模花了1万年时间,即从公元前1万年到公元元年,才从约600万人增加到约2.5亿人。此后又经过约1800年,才达到第一个10亿。在此之后,世界人口的增长速度不断加快,从第一个10亿到第二个10亿之间的时间缩短为130年,达到第三个10亿仅用了30年(1960年),再到第四个10亿花了14年(1974年)。

       然而,自20世纪70年代以来世界人口增速不断再创新低,人口时钟越走越慢。世界人口于1987年达到50亿,1998年达到60亿,2011年达到70亿。因为人口基数越来越大,如果增长速度不变,每增加10亿人的时间应该越来越短。世界人口增加10亿人的时间从12年延长至13年,就意味世界人口增速趋于下降。事实上,人口增长率不仅在下降,而且下降幅度非常显著。20世纪60年代,世界人口增速达到顶峰,年均增长率为2.2%,半个世纪后的今天,增长率降至1.2%,并仍将继续下降。

       中国人口转变的趋势与世界基本一致,但转变更为剧烈。1968年美国斯坦福大学生物学教授保罗·厄瑞驰(Paul Ehrlich)的《人口炸弹》一书问世时,中国正经历着快速的人口扩张:1965-1970年间,中国人口的年均增长率高至2.74%,超过世界平均水平0.7个百分点。照此速度,中国人口仅需25年便会翻一番。然而,爆炸性人口增长仅是中国历史上一段短暂的篇章,至20世纪70年代末,人口增长率已快速回落至1.44%。经过80年代的人口增长波动阶段,自1990年,人口增速再次进入快速下降通道。如今中国的人口增长率仅为0.5%,不及世界平均水平的一半,甚至低于英国、瑞典、美国和加拿大等许多发达国家。

       人口时钟转速由快变慢,无论对于世界还是对于中国,其根本原因都是生育水平的急剧下降。从1950至2010年,全世界妇女平均生育水平由5个孩子下降到2.5个,降幅达50%。在占世界人口多数的发展中国家,生育率下降幅度更大,由6个孩子下降到2.4个;而中国尤甚,由6个孩子下降到1.5个左右。即便最不发达国家的生育率,也从6.5个下降到4.4个。很显然,尽管各国的政治制度、宗教信仰与文化传统千差万别,随着经济发展、健康改善和死亡率下降,生育水平都会大幅度下降。这是世界人口史过去50年最主要的故事,也是造成现在诸多国家,尤其是发达国家面临经济与社会挑战的最深层原因之一。由于生育率持续下降,越来越多国家开始面临逐渐倒置的人口金字塔,即儿童和青年人比例不断缩减、老年人比例不断增加。这一人口年龄结构的变化对资源分配、经济发展与社会政治稳定都会产生巨大的影响。

      世界人口新形势的第二个特征是人口变化的多元性。2009年,41个国家的总和生育率仍超过4个孩子,主要集中在东非和西非,其平均人口增长率高达2.67%。然而,64个国家的总和生育率已低于更替水平(即平均每个妇女一生生育2.1个孩子),这些国家的人口总和占世界总人数的一半左右。其中既包括德国、英国、瑞典等西方发达国家,也包括日本、俄罗斯、韩国、新加坡等中国的近邻,还包括中国、越南、泰国、伊朗、智利和乌拉圭这些发展中国家。

       生育水平降至更替水平以下,不等于人口增长会马上停止。这是人口增长惯性的作用。如在生育率低于更替水平的64个国家中,45个国家的人口规模仍在继续扩大。例如,阿联酋的生育率仅为1.8,而其人口增长率仍高达2.8%。这些国家的人口增长属于人口学所称的惯性增长,即过去的高生育率形成了目前庞大的育龄妇女群体,尽管每对夫妻的生育数小于其需要更替自身的水平,由于总出生数高于总死亡数,人口还会继续增长。但随着低生育水平下的出生人群进入生育年龄,同时人口年龄结构进一步老化,死亡人数就会超过出生人数,导致人口缩减,形成人口的负增长惯性。如果排除人口年龄结构的作用,中国人口的内在增长率从20世纪90年代初已进入负增长。

      中国人口惯性增长的时代不久即将结束,随之而来是持久的人口负增长。根据联合国2010年的人口预测数据,在高、中、低方案下,中国人口增速分别将在2043、2026和2017年由正转负。如果中国未来几年的生育率仅有低方案假设的水平:每对夫妇生育1.31个子女,那么人口增速由正转负距今只有5年时间。值得注意的是,人口负增长和人口增长一样存在惯性,当低于更替水平的生育率维持较长时期,即使生育率回复至2.1,人口还是会在相当长的一段时间内保持负增长。这意味着国家将长期面临人口缩减、劳动力萎缩和快速老龄化问题。

       国际人口政策转向

       回首过去,世界人口在半个世纪中经历了两次历史性转变,先是加速增长,然后转为减速增长并开始局部负增长。各国政府对于生育率的态度也相机而变,并相应调整生育政策。

      我们通过分析联合国最新发布的《世界人口政策2009》,跟踪各国政府随人口变化对生育水平态度的转变和政策的调整。自20世纪70年代,随着总和生育率的走低,世界人口增长率由急转缓。1976年时,36.7%的国家认为当前生育水平偏高,这一比例在1996年达到顶峰45.3%,随后逐年递减,至2009年已回落至37.4%。目前认为生育水平过高的国家主要集中在东非、西非和南亚。更为重要的新趋势是,认为当前生育水平过低的国家比重在过去三十多年中逐年攀升:1976年仅为10.7%,主要为芬兰、法国等欧洲国家;2009年翻了一番,达到24.1%,东亚和大洋洲国家,如日本、韩国和澳大利亚, 也纷纷加入这一行列。越来越多的国家不再视生育如洪水猛兽,而是困扰于生育水平的持续低迷。

       大多数国家政府在生育率降至更替水平时都开始担心生育水平过低。生育率低于更替水平的64个国家中,58%的国家认为生育率过低;41%的国家对当前生育率表示满意,中国也属于这一队列;仅有伊朗认为当前的生育率偏高。在生育率低于1.8的48个国家中,则已有超过70%的国家担忧生育率过低。在生育水平低于1.6的36个国家中,生育率过低已成为各国的共识,仅有3个国家对当前的低生育率表示满意。换一种计算方法,2009年政府认为当前生育率过低的国家其平均生育水平为1.6个孩子。

       大多数情况下,政府生育政策的调整会顺应生育形势的改变以及政府对生育率态度的转变。联合国《世界人口政策》数据库将各国政府的生育政策划分为四类:降低生育率、维持当前生育水平、鼓励生育和不干预。1976-2009年间,政府将对生育率态度落实到生育政策的行动力正在加强。1976年,认为当前生育率偏高的国家中,73%采取各种降低生育水平的措施;2009年这一比例上升为86%。同样,1976年认为当前生育率偏低的国家中,81%出台鼓励生育措施;2009年这一比例上升为85%。

       在生育政策调整之路上,发达国家与发展中国家正朝着相反的方向前行。过去35年间,发达国家出台鼓励生育政策的国家比重逐年攀升,从1976年的21%上升至2009年的55%。与发达国家竭力采取各种措施、努力提高生育率相反,大部分发展中国家关注的焦点仍是降低生育率。2009年仍有过半数的发展中国家采取生育控制措施,主要集中在生育水平居高不下的非洲。

       世界人口形势的多元化也导致了人口政策的分化。以上联合国界定的发展中国家既包含了处于超低生育水平的东欧和东亚国家,也包括非洲、南亚等高生育率国家。这些国家的生育政策目标各自相异。在人口快速扩张的非洲地区,政府对生育控制重要性的认识与政策力度在过去35年间大为加强。1976年,仅有25%的非洲国家采取控制生育政策,至2009年这一比例已上升至70%。而在亚洲地区,虽然控制生育国家的比例保持稳定,但相当一部分原本致力于维持低生育水平的东亚国家逐渐意识到人少未必是福,也可能是祸,因此鼓励生育国家的占比从1976年的5%上升至2009年的28%。一些生育率仍高于更替水平的西南亚国家,如科威特、以色列和卡塔尔,也致力于促进生育率提高。欧洲国家由于长期受困于低生育率,鼓励生育的国家在2009年已超过了半数。拉美和北美的生育政策在这段时期内基本保持稳定,北美历来奉行生育自由的观念,对生育行为没有采取任何干预措施。值得注意的是,大洋洲在1976年没有一个政府实行鼓励生育政策,而2009年这一比例已达到19%,包括澳大利亚、纽埃和库克群岛。

       随着生育率的下降,各国政府纷纷转而推行鼓励生育政策。2009年,过半数生育率低于更替水平的国家已采取鼓励生育政策,包括发放生育津贴、减免税收、延长带薪产假、实行弹性工作制度等多种措施。在生育率低于更替水平的国家中,仅有伊朗、突尼斯和哥斯达黎加仍致力于降低生育率。当生育率低至1.8以下时,2/3的国家均已出台鼓励生育措施。当生育率低至1.6以下时,鼓励生育的国家占比上升至83%。而根据联合国的界定,中国目前的举措仍在维持生育水平,或者更确切地说,是在维持当前的低生育水平。

       东亚面临的困局

 

      东亚国家和地区的人口变化与政策调整对中国有着更为重要的借鉴意义。日本生育率的转变始于20世纪上半叶,并于60年代中期跌至更替水平之下。新加坡、韩国和台湾地区追随相似的转变轨迹:20世纪60年代,这三个地区的总和生育率曾高达每个妇女生育6个子女。由于一系列的社会经济改革和计划生育措施,这几个地区生育率迅速下降。新加坡的生育率于1976年降至更替水平,台湾地区和韩国的生育率下降速度稍慢,分别于1983年、1984年降至更替水平。相比英、法、意大利等西方国家而言,这些东亚国家和地区的生育率转变以高度压缩的形式完成。英美的生育率在更替水平附近徘徊近3/4个世纪,然后才进一步下降,日本徘徊于此约20年,而新加坡、韩国和台湾地区的生育率在触及更替水平之后持续下降,目前均已位居生育率最低的国家或地区之列。2010年,日本总和生育率为1.39,韩国为1.22,新加坡为1.1,台湾地区仅为0.9。

      东亚地区生育率下降的直接原因有二:一是婚姻延迟乃至不婚率的增加,二是婚内生育率的下降。在不同时期的生育率下降过程中,这两种因素的权重也会发生变化。比如新加坡生育率下降始于1958年,早期的下降主要归因于女性推迟婚姻,而此后婚内生育率下降成为总和生育率下降的主导因素。日本自1973年以来的生育率下降一半可归因于婚姻推迟与结婚率下降。韩国在1965-1985年间生育率的下降,1/4~1/5可归因于婚姻行为的改变,主导因素仍是婚内生育率的下降,然而1995年之后生育率进一步下滑,前者取而代之成为主导因素。

       在东亚地区的生育率转变过程中,政府扮演了怎样的角色?半个世纪之前,大多数非洲国家仍对高生育率置若罔闻,而与非洲生育率相仿的韩国、新加坡和台湾地区已经成为控制生育实践中的先行者。20世纪60年代,这些地区虽未采取强制性的生育控制措施,但它们通过各种宣传与教育潜移默化地改变民众对多子女的偏好,大力资助计划生育服务,将人工流产合法化,并且奖励节育的家庭,例如新加坡规定生育3个以上孩子的家庭不能享受税收减免。关于生育率下降过程中政策因素发挥了多大作用,目前还有很多争议。“现代化人口转变”的理论更多强调了生育率下降是对社会经济发展和文化变迁的直接反应,“发展才是最好的避孕药”。蔡泳基于世界银行公布的国别数据,也发现人均国民生产总值(取其对数)和总和生育率显著的负相关关系在1975-2005年间基本保持稳定。不过,至少我们看到东亚政府对于高生育率的即时反应,并大有作为。

       然而,当生育率急剧下降后,日本、韩国、新加坡和台湾地区对生育政策的调整都严重滞后。这一滞后有多方面的原因:生育率低于更替水平时人口的惯性增长使得政府无法抹去对庞大人口的恐慌,对生育率反弹的担忧,对超低生育率的负面影响认识不足等等。因而,韩国在生育率低于更替水平10年后才放弃控制人口增长的努力,转而实行鼓励生育政策,新加坡滞后了12年,台湾地区等了15年,日本等了17年。

       当这些国家和地区的政府真正接受超低生育率的现实,并深刻意识到低生育率对社会和国民福祉的危害,如老龄化加速、劳动年龄人口缩减和性别比攀升(尤其对于韩国)等时,政府才会试探性地出台一些温和的新人口政策,这些政策往往不是以提高生育率为目标,而往往被赋予更宏大的目标,如提高人口素质或减少贫困。比如1972年日本推行育儿补贴,旨在减轻贫困家庭的负担。新加坡1984年出台的政策鼓励高教育程度的女性生育更多孩子,而抑制低教育程度女性的生育,目的是实现人口正淘汰、改善下一代国民的素质。1996年,韩国废除始于1962年的人口控制政策,推行新人口政策,将目标从控制人口数量转为改善国民福利,包括改善生殖健康、修复性别比失衡、扩大妇女就业机会等。

       这些温和的新人口政策大多未能奏效,生育率仍不可遏制地继续下滑。在上述政策出台的五年内,日本总和生育率下跌0.34,韩国下降0.28,新加坡取得些许成功,但也仅回升0.1。在此情形下,各国政府不断加强鼓励生育政策的强度与密度。这些政策大体可以分为两类:一是对生育、抚育的直接经济补贴,以减轻不断高涨的育儿成本对生育的抑制作用;二是改善抚育条件和育儿设施,包括产假政策和育儿中心等,以缓解劳动参与和生育、抚育的冲突,降低生育的机会成本。各国的具体措施总结见表1。

       然而这些更为直接、激进的鼓励生育政策是否得偿所愿?图1刻画了东亚各地区出台明确的鼓励生育政策之后的生育率走势。1987年新加坡对多子女家庭的减税政策以及住房优惠政策一定程度上可能促进了80年代末生育率的回升,然而这一趋势并未保持,90年代生育率仍逆转直下。2000年和2004年新加坡政府进一步加强鼓励生育政策的力度,但生育率仍维持在低位。日本自1990年大幅提高育儿津贴后,生育率仍从1990年的1.54年跌至2005年的1.26,近年来才略有回升。韩国至2006年出台“应对低生育率和老龄化的第一个五年计划(2006-2010)”,这一计划囊括了多元化、具体的鼓励生育措施。虽然韩国的生育率从2006年的1.12短暂上升至2007年的1.25,之后仍回落至1.14。台湾地区于2006年审慎考虑出台提高生育率的政策,但激励较弱,主要通过“青年安心成家专案”鼓励青年安家结婚,从而促进生育。这些政策目前还未见成效,台湾生育率已跌至世界最低。目前台湾当局已积极考虑多种方案,比如健康局着手草拟不孕症治疗补助措施,每对不孕不育夫妇可以享受5万或者15万新台币的补贴用于试管婴儿或者人工受孕。台湾当局甚至寄望于2012、2013年龙蛇的生肖能够带动新一波的生育潮。(表1和图1
 
       那为什么东亚地区鼓励生育政策的成效非常有限?政策出台后生育率并没有如预期那样逆转而上,恢复至更替水平,达到新的人口均衡。一些学者的观点是相对于欧洲尤其是北欧国家,东亚地区为鼓励生育采取的经济激励仍显不足。例如,荷兰给13岁以下的孩子每年发放1300美元的补助;瑞典给生育间隔低于30个月的家庭发放额外津贴(speed premium);丹麦17岁以下的孩子可以每年领取相当数额的生活津贴。而且,东亚的现行政策在敦促男性投入更多时间抚育子女这方面所作的努力还非常有限。尤其是东亚社会传统的“男主外、女主内”的家庭内部分工,使得男性原本在料理家务、养育子女方面的投入远低于女性。伴随着生存压力的上升,女性在工作与生育之间面临更艰难的抉择。东亚政府如要提升鼓励生育政策的成效,可以借鉴并引入北欧国家早已推行的男性产假(daddy days)以及父亲的育儿假(paternal leave),以缓解女性生育后的多重压力。

       生育率难以上升的另一个原因是全球化和现代化过程中众多的经济、人口、文化因素不断抑制人们的结婚与生育欲望,这一效应抵消了鼓励生育政策对生育率的提升作用。例如,20世纪90年代日本的经济滞涨以及1997-1998年亚洲金融危机给东亚地区劳动力市场带来更多负面冲击以及不确定性,年轻一代被迫或者主动选择推迟婚育。因此,纵然日本政府在90年代屡次加大鼓励生育政策的强度,日本生育率在整个90年代仍快速下滑。

       不管原因何在,迄今为止,东亚地区在提高生育水平之路上的历程基本印证了维也纳人口研究院的人口学家伍尔夫刚·卢茨(Wolfgang Lutz)等人提出的“低生育陷阱”假设:生育率一旦下降到一定水平(TFR=1.5)以下,由于价值观转变、生存压力增加等多方面的因素共同作用,生育率会继续不断下降,很难甚至不可能逆转。即便是北欧国家如此慷慨、全面的激励措施,也只是使丹麦、挪威、瑞典和芬兰四国的生育率自80年代以来止跌为稳,并未反弹至更替水平。

      那未来东亚地区鼓励生育政策能否力挽狂澜?韩国能否实现其2006年“应对低生育率和老龄化第一个五年计划”中的目标,即在2020年生育率回复至1.6?我们目前还不能妄下定论。但有一点是明确的,就像人口学家安斯利·寇尔(Ansley J. Coale)论述生育率下降的三个前提之一一样,只不过方向正好相反:让人们意识到多生孩子的好处。如果无法扭转这一局面,社会的最终发展很可能会像美国社会学家金斯利·戴维斯(Kingsley Davis)在七十年前预言的那样:生育的维持要靠一个国家为中心的系统来支撑,国家承担起“父亲”的责任,“母亲”则成为由国家付费的为职业妇女提供的服务。戴维斯的说法可能有点极端,但事实上,在很多国家,非婚生子的增加和以社会福利和公共政策的方式对生育的介入也确实是在朝他所预言的方向发展。

       中国还在等什么?

       以人口变化的现实来看,中国显然早已进入低生育率时代,已属于世界人口分布中低生育率国家的重要组成部分。2010年中国人口普查的结果再次印证了这一点。中国人口变化的趋势与韩国、新加坡、台湾地区如出一辙。与东亚及世界上绝大多数低生育率国家所不同的是,中国在生育率掉到更替水平以下20年以后,不仅没有出台鼓励生育的措施,还在继续实行严格控制生育的政策。中国举世无双的独生子女政策已实行30年之久,至今未见松绑迹象。2009年,与中国生育水平相仿(生育率在1.4~1.6之间)的24个国家中,20个国家已出台鼓励生育政策,3个国家采取不干预生育行为的政策,1个国家(特立尼达和多巴哥)维持低生育水平,没有一国仍在限制生育。

      东亚各地区在改变人口政策过程中的犹豫不决在中国也同样显现。中国政府部门坚持不调整这项政策的原因诸多,推辞之一,就是再等等看,尤其是等待2010年新一轮人口普查的结果。最新人口普查结果终于出炉,显示中国近年来总和生育率仅为1.5左右,但政府的口径还是坚持以一孩政策为核心的现行生育政策,稳定已经很低的生育水平。

      中国现在所面临的低生育率造成的问题,并非预料之外。1980年《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中早有预期:“一对夫妇只生育一个孩子,将来会出现一些新的问题:例如人口的平均年龄老化,劳动力不足,男性数目会多过女性,一对青年夫妇供养的老人会增加。”30年前的预期如今一一成为现实,而计划生育政策调整千呼万唤也仍未现身,最大的阻碍还是对生育率反弹的担忧。但是,东亚地区日本、韩国、新加坡和中国台湾以及欧洲诸国的实践显示,即便政府紧锣密鼓地出台各项鼓励生育措施,生育水平却始终未见明显回升,更不用说回复至更替水平。

       在中国现行的生育政策下,近2/3的夫妇只能生育一个孩子。尽管双方皆为独生子女的夫妇可以生育两个孩子,然而绝大多数中国家庭还不在此列。但更值得注意的是,一孩政策对于许多青年夫妻而言,已经不再是紧约束。以子女为中心的生育模式在20世纪60年代末70年代初悄然改变,进入到以自我实现为目标的新生育模式,越来越多年轻人不断拖延生育一事甚至选择不生孩子。即便放开计划生育政策,他们的生育抉择也不会因此而改变。计划生育政策所限制的是那些有限的、想生二胎的年轻人的生育欲望,而他们恰恰是生育率不再低迷的希望。东亚地区、欧洲国家正在投入大量人力、财力再次点燃人们对生育的热情,中国也耗费了巨大的人力、物力,只是我们所做的是在扑灭这一希望。

       回望过去的半个世纪,中国和东亚地区低生育率国家的生育转变历程如此相似,只是在生育政策的实践旅程中,中国和他国正在渐行渐远。六七十年代,韩国与新加坡同样致力于降低生育,韩国政府在20世纪80年代更喊出 “两个都太多”的口号。它们和中国政府都是计划生育政策实践中的佼佼者,但不同的,是它们均已做出调整。新加坡1984年生育率降至1.62时提出有倾向性的鼓励生育政策,日本1990年生育率为1.54时大幅提高育儿津贴,韩国1996年生育率为1.58时废止计划生育政策。中国生育率早已低至1.5左右,还在等待什么?

       一再地延宕生育政策的调整,对个体与社会都将造成无法逆转的负面影响。对家庭而言,渴望生育二孩的青年父母会错失良机,目前1.5亿个独生子女家庭终将面临未来养老的巨大风险。对国家而言,中国如果陷入“低生育陷阱”,政府需要耗费更多的财力燃起国民对生育的热情,而且结局很可能仍是事倍功半;同时,政府还需要为庞大的老年人群的养老与医疗背负沉重的财政负担,为短缺的劳动力供应、税收缩减、储蓄率下降、经济增速放缓而扼腕叹息。人口政策,是应该执拗于莫须有的生育率反弹,还是应该放眼于长期的可持续发展?答案不言自明。

 

 (作者沈可系复旦大学社会发展与公共政策学院讲师;王丰系清华布鲁金斯公共政策研究中心主任、复旦大学社会发展与公共政策学院教授;蔡泳系美国北卡罗来纳大学教堂山分校社会学系助理教授、复旦大学社会发展与公共政策学院访问学者。全部引文注释和参考文献可登录《国际经济评论》网页www.ieronline.cn查看。)