Comité de Transportes e Infraestructuras de la Cámara de Representantes

Responsabilidades económicas por los derrames de petróleo en conformidad con la Ley de contaminación por hidrocarburos de 1990

Quería dar las gracias al Presidente Oberstar, Miembro Superior Mica y miembros del comité por invitarme aquí hoy.

Me llamo Michael Greenstone y soy Profesor 3M de Economía del  Medio Ambiente en el Instituto Tecnológico de Massachusetts, Director del Proyecto Hamilton y Miembro Sénior del Instituto Brookings. Mis estudios se centran en calcular los costos y beneficios de la calidad medioambiental y las consecuencias de las normativas gubernamentales. Agradezco la oportunidad de hablarles hoy sobre los incentivos económicos que afectan las decisiones de perforación y por ende influyen en las posibilidades de los derrames de petroleo.

El derrame de la plataforma Deepwater Horizon es el peor que ha experimentado nuestro país en cuanto a impacto medioambiental y económico, y me temo que todavía no comprendemos plenamente su impacto total. Uno de los propósitos más importantes de mi testimonio es utilizar teoría y pruebas económicas para estudiar de un modo crítico la legislación que regula actualmente las perforaciones, intentando identificar los cambios normativos que permitirían a nuestro país satisfacer mejor sus objetivos de energia.

I. INTRODUCCIÓN

Según mi parecer, tenemos dos objetivos en relación con las perforaciones de petróleo. El primero es respaldar la seguridad energética gracias a una mayor producción de energía en Estados Unidos. En mi opinión, la seguridad energética hace referencia a un abastecimiento de energía fiable y asequible de tal forma que no limite nuestros objetivos políticos en otros campos, en especial en el de la seguridad nacional. Tal como el Consejo de Relaciones Exteriores delineó en un informe reciente, los países que dependen de energía importada han visto varias veces que “su dependencia creciente (de energía importada) aumenta su vulnerabilidad estratégica y limita su capacidad de implementar gran variedad de políticas exteriores y luchar por objetivos de seguridad nacional.[1]” Sin duda, un objetivo habitual de los responsables políticos es maximizar la capacidad de producción energética del país para que la economía de EE.UU. no dependa de las decisiones de los productores de crudo extranjeros.

El segundo objetivo es proteger el medio ambiente asegurándonos de que los productores energéticos cuenten con garantías adecuadas contra los derrames de petróleo y otros daños al medio ambiente. El pueblo estadounidense valora muchísimo contar con aire puro y agua limpia. Después de todo, es necesario un entorno el cual no esté contaminado para disfrutar con seguridad de la playa, para disponer de hábitats saludables para la fauna y la flora, para industrias como el turismo y la pesca, y en última instancia para conservar el planeta para las futuras generaciones.

Estos dos objetivos a menudo representan intereses opuestos. Veamos dos casos extremos: Por un lado, eliminar todos los controles medioambientales maximizaría la producción de energía nacional. Por el otro lado, la única forma segura de proteger el medio ambiente contra los derrames de petróleo sería acabar completamente con las extracciones. Por supuesto, ninguno de estos dos extremos es práctico ni deseable.

El pueblo americano depende de que el gobierno encuentre un término medio adecuado y de que determine la cantidad, el tipo y la ubicación más adecuada para las perforaciones. Una parte importante de estas campañas puede conseguirse a través de unas regulaciones gubernamentales razonables que establezcan un patrón de seguridad y de inspecciones. No obstante el reto  es que el gobierno casi siempre dispone de menos información que las compañías petroleras. Esto es de esperar porque las compañías petroleras establecen sus plataformas, conocen las condiciones locales y en general dedican muchas más horas de trabajo sobre el terreno para analizar los datos resultantes. Al no disponer de toda la información, es casi imposible que el gobierno sea consciente de todas las decisiones claves para evitar los derrames. Además es fundamental, por supuesto, que los reguladores del gobierno realicen inspecciones independientes, libres de la influencia de las empresas petroleras.  

Ante la desventaja a la falta de información, es imprescindible que los perforadores cuenten con unos incentivos económicos adecuados para evitar los derrames. Para ello es necesario que se obligue a las compañías petroleras a que se encarguen de los costos de limpieza y de los daños económicos. Al otorgar responsabilidad total a las empresas petroleras, las fuerzas de mercado guiarán las decisiones de inversión de las compañías petroleras y éstas tendrán que considerar todos los costos de los derrames potenciales al tomar dichas decisiones.

Sin embargo, la ley actual protege a las compañías petroleras y, de hecho, les proporciona incentivos económicos para los derrames, en lugar de evitarlos. La Ley sobre contaminación por hidrocarburos de 1990 limita la responsabilidad de las compañías por los daños económicos causados por derrames de petróleo en 75 millones de dólares, cifra que no se ha ajustado con la inflación y que se añade a todos los costos de limpieza.

Mi argumento principal hoy es que remover o aumentar la limitación de responsabilidad por los daños económicos causados por los derrames de petróleo, es la forma más eficaz de adaptar los incentivos de las compañías petroleras a los intereses del pueblo estadounidense.

Es natural preguntarse si la eliminación de la limitación de responsabilidad pueda poner en peligro nuestros objetivos de seguridad energética al reducir la producción de EE.UU. No podemos responder con certeza a esta pregunta sin acceder a los datos de las empresas petroleras, transportistas y aseguradoras que actualmente no ocupan dominio público. No obstante, si la eliminación de esta limitación comprometiera los objetivos de seguridad energética, podríamos acompañarla con políticas económicamente sólidas que potenciaran la producción nacional o redujeran el consumo de petróleo sin poner en peligro nuestros objetivos medioambientales. La implementación de ambas medidas nos permitiría conseguir nuestros objetivos de seguridad energética y también medioambientales.  

II. CONSECUENCIAS DE LA LIMITACIÓN VIGENTE DE RESPONSABILIDAD

Tal como lo indiqué anteriormente, la limitación de responsabilidad actual en 75 millones de dólares por daños económicos significa que las compañías petroleras no son totalmente responsables por los derrames de crudo. Esta inadecuación de los incentivos es un caso clásico de riesgo moral. Las empresas y las personas actúan de un modo distinto cuando no deben exponerse a las consecuencias de sus actos.

Por supuesto, esta limitación crea incentivos para los vertidos.

Para ilustrar este argumento, pensemos en las motivaciones de las compañías petroleras. Las fuerzas del mercado les exigen que se centren en satisfacer los intereses de sus accionistas. Como resultado, las compañías petroleras toman decisiones acerca de dónde perforar, y qué equipos de seguridad utilizar, en base a un análisis de costos y beneficios en su balance final.  Si los costos esperados son mayores que los beneficios, la mayoría de las compañías del sector privado decidirán no ir adelante con el proyecto. Sin embargo, si los beneficios esperados superan a los costos, la decisión de ir adelante les parecerá lo más sensato.

En el caso de las perforaciones, los beneficios son el valor esperado del petróleo. Los costos incluyen el equipaje utilizado y los salarios que se pagarán a los empleados. Sin embargo, entre los costos también se incluyen las compensaciones por posibles derrames de petróleo en las costas, las economías locales y el medio ambiente.

Por tanto, inevitablemente esta limitación cambia la forma en la cual las compañías  toman decisiones. Los lugares donde los daños de un vertido podrían resultar costosos (por ejemplo, en sitios cercanos a costas y en zonas con entornos protegidos) parecen más atractivos para perforar con esta limitación que si las empresas fueran realmente responsables de todos los daños. Además, es más probable que las inversiones en equipamiento de seguridad, como válvulas para evitar reventones, o la utilización de métodos seguros aunque lentos, parezcan menos beneficiosas con la limitación de responsabilidad.

Como consecuencia, esta limitación efectivamente subsidia la perforación y las inversiones de calidad inferior en la seguridad en los lugares donde los daños de los derrames de petroleo serían mayores.

En el caso de la plataforma Deepwater Horizon, las reglas del juego eran tales que la British Petroleum Company y sus socios pudieron tomar la decisión de perforar y determinar qué equipamiento de seguridad utilizar, con la garantía legal de un limite  de 75 millones de dólares en daños económicos por vertidos. Según algunos cálculos, los daños económicos serán en realidad  más de cien veces esta cifra.

No podemos saber a ciencia cierta si el resultado hubiese sido distinto sin esta limitación, pero lo que está claro es que existieron incentivos económicos para que las empresas tomaran atajos en lugar de hacer las cosas bien. Esos incentivos seguirán existiendo mientras esta limitación continúe siendo tan pequeña en comparación con el posible riesgo que los derrames presentan.

III. OPOSICIONES A EL LEVANTAMIENTO DE ESTA LIMITACIÓN

Existen intereses múltiples los cuales se oponen al levantamiento de la limitación de responsabilidad, y ellos van a presentar suficientes razones para afirmar su argumento. Aquí analizo varias de esas razones desde un punto de vista económico.

1. ¿Es cierto que levantar la limitación de responsabilidad va a subir el precio del petroleo?

Seguro que vamos a escuchar que eliminar la limitación de la responsabilidad llevará a una subida de precios para empresas y consumidores. La respuesta a este argumento es sencilla: en el enorme mercado global del petróleo, eliminar la limitación sólo tendrá un impacto pequeño y probablemente imperceptible en los precios de la gasolina.

Algunas estadísticas ayudarán a aclarar este punto. El Golfo de México representa sólo el 2,3% de la producción de petróleo mundial. Además, el Golfo de México representa sólo el 0,3% de las reservas mundiales conocidas[2]; todo Estados Unidos sólo representa el 1,4% de las reservas mundiales conocidas[3]. Así pues, aunque eliminar la limitación de responsabilidad reduzca la utilización de alguna de estas reservas, el precio del crudo en el mundo no se vería afectado de un modo considerable.

Por supuesto, en distintos contextos las grandes petroleras han dejado claro que es poco probable que los cambios en su producción influyan de un modo importante a los precios del petróleo a nivel mundial. Como dijo Robert Malone, entonces presidente de BP America Inc., en 2008, “No podemos cambiar el mercado mundial.[4]” Además, según el Instituto Americano del Petróleo “Ninguna compañía o grupo de compañías tiene el control sobre ese precio. En términos de potencia de mercado, las grandes petroleras internacionales tienen menos del 10% de los recursos de crudo mundiales.[5]” Dada la cantidad relativamente pequeña de petróleo que proviene del Golfo y la cantidad de actores en el mercado, parece muy poco probable que eliminar la limitación de responsabilidad afecte al precio del crudo a nivel mundial.

2. ¿Puede que levantar la limitación de responsabilidad resulte en una pérdida de puestos de trabajo?

No cabe duda de que eliminar la limitación de responsabilidad elevará los costos de perforación en algunos sitios. Esto podría reducir el nivel de producción total y eso provocaría algunas pérdidas de puestos de trabajo. No obstante, es importante enfatizar que estas pérdidas de empleos se limitarían a puestos en sitios donde los daños esperados de los vertidos son notables. Se trata de emplazamientos de riesgo que sólo son viables económicamente debido al subsidio de la limitación de responsabilidad.

Es mi obligación señalar que los vertidos de petróleo pueden tener consecuencias negativas en el area del empleo. Por ejemplo, el derrame de la Deepwater Horizon está provocando daños económicos importantes en el Golfo al limitar la actividad en múltiples industrias, incluyendo la pesca y el turismo. Estos puestos de trabajo volverán a ocuparse antes o después dependiendo en cuánto tarde el Golfo en recuperarse, lo cual es un tema de debate científico.

Por último, es importante considerar el impacto del derrame en los presupuestos gubernamentales y el consiguiente impacto en el empleo. Debido al vertido, los gobiernos federales, estatales y locales se ven obligados a realizar pagos de seguros por desempleo, vales de alimentos, y otros. Este gasto hace que nuestro gobierno no pueda invertir en otras actividades que potenciarían la creación de empleo.

3. ¿La eliminación de la limitación de responsabilidad castigaría injustamente a perforadores, operadores de plataformas petroleras y otras empresas de servicios petroleros de menor tamaño?

Muchos observadores han expresado su preocupación ante la teoría de que eliminar la limitación de responsabilidad va a dañar de forma desproporcionada a las empresas perforadoras o compañías de servicios petroleros independientes. No tiene por qué ser así. Eliminar la limitación de responsabilidad incrementaría los costos para aquellas empresas que en la actualidad no toman las precauciones de seguridad adecuadas, independientemente de su tamaño. Uno de los atractivos de eliminar la limitación de responsabilidad como forma de regulación es que no separa a ganadores y perdedores, sino que deja que el mercado distinga a los operadores más seguros de los que no lo son.

4. ¿Eliminar la limitación de responsabilidad por daños causados por derrames  en el transporte de petróleo dañaría injustamente a las compañías de  transporte?

El argumento para remover el limite de responsabilidad por daños causados por derrames en el sector de transporte es idéntico al argumento que se presenta con respecto a los perforadores. Eliminar la limitación de responsabilidad supondría que las empresas transportistas porten con todos los riesgos que conllevan sus operaciones y que, por lo tanto, tomen las precauciones de seguridad adecuadas.

5. ¿El derrame de petroleo de la plataforma Deepwater hace que el levantamiento de la limitación de responsabilidad sea innecesario?

Hay quienes afirman que la publicidad que ha rodeado el vertido de la plataforma Deepwater provocará que las compañías petroleras tomen todas las precauciones posibles. No me sorprendería que las empresas petroleras estuvieran implementando en la actualidad nuevas garantías contra los derrames. Sin embargo, no cabe duda de que el recuerdo de la tragedia actual irá apagándose con el tiempo. La ventaja de eliminar la limitación de responsabilidad es que proporcionará un incentivo permanente para evitar los vertidos.

IV. CONSIDERACIONES IMPORTANTES PARA SU IMPLEMENTACIÓN

Si la limitación de responsabilidad se amplía o se elimina, existen varios temas importantes que hay que tener en cuenta. Aquí trataré algunos de ellos.

1. ¿ La limitación, al ser elevada, debería aplicarse sólo en aguas profundas o también en aguas poco profundas? ¿Y sólo en pozos productivos o también de exploración?

Desde un punto de vista económico no hay diferencias en la respuesta adecuada en respecto a la situación del pozo o su propósito. En todos los casos, una limitación de la responsabilidad por daños crea un problema de riesgo moral que proporciona incentivos para los derrames. Eliminar la limitación de responsabilidad es la mejor solución a este problema.

2. Si se amplía la limitación de responsabilidad, ¿qué se puede hacer para que las empresas no eviten las limitaciones más amplias?

Existe una serie de reorganizaciones corporativas que podrían emprender las firmas para eludir una limitación de responsabilidad más amplia. Por ejemplo, podrían subdividirse en entidades más pequeñas y utilizar de forma liberal las leyes de bancarrota en caso que un derrame de petroleo tome lugar, o formar sociedades limitadas. Con el fin de evitar tales prácticas, cualquier ampliación de la limitación debería ir acompañada de la obligación de presentar una prueba de seguro de responsabilidad, un certificado de responsabilidad financiera, o de la asignación de un bono para cubrir los daños.

3. ¿La limitación de responsabilidad más amplia debería aplicarse de forma prospectiva o retrospectiva?

Por los motivos explicados anteriormente, el argumento económico para eliminar la limitación de responsabilidad de forma prospectiva es muy sólido.

La aplicación de una limitación de responsabilidad más amplia para las operaciones de perforación existentes, es algo más complicado de manejar. En el lado afirmativo, parece evidente que los posibles daños por derrames de petróleo son mayores de lo que se creía en el pasado. Ante esta nueva información, podría parecer apropiado modificar las regulaciones a las que hacen frente las compañías petroleras. Después de todo, dichas compañías toman decisiones todos los días que influyen en la probabilidad de que un derrame tome lugar, y esas decisiones deberían reflejar la información nueva sobre los daños potenciales de los vertidos. Parte de este argumento afirmativo es que cuando las compañías toman decisiones de inversión son conscientes de que siempre existe alguna posibilidad de que el entorno normativo cambie de tal forma que sus resultados finales se vean afectados. Esto ocurre especialmente en lo referente a las normativas medioambientales, donde cada vez se sabe más sobre los riesgos que conllevan las operaciones.

En el lado negativo, un país que cambie con frecuencia su entorno normativo y que cree incertidumbres en el mercado podría debilitar los incentivos para las inversiones económicas. En el peor de los casos, la modificación de la limitación de responsabilidad podría provocar una disminución de las inversiones en todos los sectores de la economía.

Aquí la teoría económica no nos proporciona una respuesta sencilla porque no podemos conocer de antemano qué efecto sería mayor. Una posibilidad que tiene cierto atractivo intuitivo sería una estrategia de transición: ir aumentando la limitación de responsabilidad en las operaciones existentes poco a poco con el paso de los años.  

4. ¿Una limitación de responsabilidad más amplia pondría en peligro nuestros objetivos de seguridad energética?

Es posible que ampliar la limitación de responsabilidad provoque una disminución de la producción de petróleo nacional y de nuestra seguridad energética. Si éste es el caso, esta ampliación podría ir acompañada de políticas económicas sólidas que fomenten la producción nacional o redujan el consumo de petróleo sin poner en peligro nuestros objetivos medioambientales. De este modo, podríamos disponer de seguridad energética y conseguir nuestros objetivos medioambientales.

V. CONCLUSIONES

En resumen, he intentado proporcionar un análisis económico sobre cómo reducir los derrames de petróleo en el futuro. Fundamentalmente deducimos cuatro conclusiones:

  1. La Ley sobre contaminación por hidrocarburos de 1990 distorsiona las fuerzas de mercado y proporciona incentivos económicos para los derrames de petróleo al limitar la responsabilidad por daños económicos a 75 millones de dólares.
  2. La eliminación de la limitación de responsabilidad, o una ampliación considerable de ésta, es el modo más eficaz de adecuar los incentivos de las compañías petroleras a los intereses del pueblo americano.
  3. Cualquier ampliación de la limitación de responsabilidad debe estar acompañada de la obligación de las compañías de proporcionar las garantías necesarias de los seguros o certificados de responsabilidad financiera.
  4. Para continuar luchando por la seguridad energética y al mismo tiempo ampliar o eliminar la limitación de responsabilidad, el gobierno también podría considerar políticas complementarias para potenciar la producción nacional o reducir el consumo de petróleo del país.
  5. Me gustaría dar las gracias otra vez al todo el comité por invitarme a participar en este debate. Estaré encantado en responder a cualquier pregunta que puedan tener.



[1] Deutch, John and James Schlesinger, "National Security Consequences of U.S. Oil Dependency" (2006) Independent Task Force Report No. 58, Council on Foreign Relations, New York: Nueva York

[2] Agencia de Información sobre la Energía, "Petroleum Supply Monthly, Table 26" (Mayo de 2010) e "International Petroleum Monthly, Table 1.1d" (Abril de 2010). Datos de enero de 2010.

[3] Agencia de Información sobre la Energía, "U.S. Crude Oil, Natural Gas, and Natural Gas Liquids Proved Reserves, Table 4" (2008) y Oil and Gas Journal. Datos del 2008.

[4] CNN Money. "Don't blame us for prices - oil execs" (May 21, 2008).

[5] Instituto Americano del Petróleo. "API Statement to Senate Judiciary on the State of the Oil & Natural Gas Industry and Market Conditions" (February 2, 2006).