La Iniciativa Mérida y América Central: Los Retos de Contener la Inseguridad Ciudadana y los Actos de Violencia Criminal

El creciente nivel de violencia en América Central, así como en México, ha generado titulares sensacionalistas en la prensa diaria y secuencias filmadas al estilo de Hollywood en los telediarios. Esta violencia ha girado sobre todo alrededor de los cárteles y las luchas entre ellos por las rutas del tráfico de drogas tanto en los Estados Unidos como en la región. No obstante, en paralelo con la violencia relacionada con las drogas y generada por los cárteles existen dos asuntos distintos pero relacionados: una sensación omnipresente de inseguridad ciudadana y un aumento de la violencia criminal. Ambos están relacionados, aunque no son directamente atribuibles, a la posesión y tráfico de drogas ilegales. Los homicidios deliberados, las agresiones, los robos, las extorsiones y los fraudes han aumentado en los últimos siete años, lo cual hace que nos preguntemos cómo es de serio el problema, qué deberían hacer los gobiernos nacionales para contener la situación, si no para evitarla, y cuál sería la contribución apropiada por parte de EE.UU.

Esta monografía examinará los motivos del crecimiento de la inseguridad ciudadana en El Salvador, Guatemala y Honduras, conocidos como el Triángulo del Norte, e intentará determinar la eficacia de las políticas gubernamentales para restablecer la confianza y la seguridad de los ciudadanos. Para luchar por una mayor seguridad estos gobiernos, así como el de México, han apelado a Washington para que los ayude. Los gobiernos afectados hacen hincapié en una “responsabilidad compartida” para ocuparse de reducir los niveles de violencia, disminuir el consumo de drogas ilegales, regular la venta de armas de fuego a los cárteles y al crimen organizado, así como a hacer frente a la corrupción y la impunidad dominantes en las instituciones estatales. Los problemas son regionales, si no globales, y una respuesta eficaz debería incluir tanto a las autoridades federales como estatales de EE.UU.

En marzo de 2007, el recién elegido Presidente de México, Felipe Calderón, solicitó a EE.UU. ayuda para combatir los actos de violencia criminal y el tráfico de drogas en la región. En julio de ese mismo año, los gobiernos centroamericanos se reunieron en Ciudad de Guatemala para solicitar que el gobierno de EE.UU. ampliase la cooperación bilateral y regional anticrimen y antidrogas. Después de un intenso debate alrededor de esta solicitud con los gobiernos afectados, particularmente en México, el Departamento de Estado anunció en octubre su petición de 1,4 miles de millones de dólares a pagar a lo largo de tres años. El 11 de junio de 2008, con el apoyo de ambos partidos en la Cámara de Representantes, se aprobó la Ley de Autorización del 2008 de la Iniciativa Mérida para Combatir los Estupefacientes Ilícitos y Reducir el Crimen Organizado, y se destinaron 60 millones de dólares para América Central, 5 millones de dólares para Haití y la República Dominicana y la mayor parte de la financiación, a saber, 400 millones de dólares, para México. El Senado aprobó el proyecto de ley el 26 de junio y el Presidente Bush firmó la ley el 30 de junio de 2008.

Con la financiación para la Iniciativa Mérida aprobada para el año actual y el desembolso de los fondos en diciembre de 2008 y enero de 2009, la cuestión que se presenta ahora es el nivel de ayuda para los próximos dos años. Qué debería incluir la solicitud de ayuda externa del Presidente Obama para el año fiscal 2010; cómo se debería evaluar el éxito de los programas apoyados hasta ahora; cómo se deberían distribuir los fondos entre la intercepción de drogas y el cumplimiento de la ley y, por otra parte, el fortalecimiento de las instituciones judiciales y policiales, así como el apoyo a políticas antibandas a través de programas socioeconómicos. Por último, cómo podría demostrar el gobierno de EE.UU. su “responsabilidad compartida” frenando la venta de armas letales y la transferencia de fajos de efectivo, así como la actualmente altísima cantidad de deportaciones de extranjeros ilegales, lo cual potencia el aumento de las bandas en América Central. La financiación a tres años bajo la Iniciativa Mérida debería ofrecer el tiempo suficiente para establecer un programa nacional y regional exhaustivo, pero es tiempo insuficiente para contener el problema. En sus reuniones privadas, varios miembros del Congreso han reconocido la naturaleza dominante del problema y debaten ahora la necesidad de un programa integral a treinta años.

Tanto la administración Bush como la entrante administración Obama, así como las comisiones pertinentes en el 111º Congreso reconocen que el aumento de la violencia no puede ser combatido solamente luchando contra el crimen. Una mayor presencia policial y militar podría reducir temporalmente los crímenes violentos (homicidios, secuestros, agresiones, violaciones, atracos y robos de vehículos a mano armada). No obstante, su presencia hace muy poco por combatir la inseguridad subyacente dentro de la sociedad, en especial la falta de confianza en las fuerzas policiales y en los miembros del poder judicial, así como los imperantes niveles de corrupción entre los burócratas gubernamentales.

Por lo tanto, es necesaria una estrategia sobre tres frentes. Debería tratar simultáneamente los tres frentes: la preparación y la supervisión policial para garantizar el apoyo eficaz a la comunidad y el enfoque específico en los criminales; un fortalecimiento de las instituciones judiciales y policiales para restablecer la confianza ciudadana en el estado de derecho; y en tercer lugar, la distribución de los ingresos fiscales para fortalecer el bienestar social y económico en las comunidades locales, incluyendo mejores escuelas, formación e inserción laboral. La estrategia completa trata de repercutir en la confianza ciudadana en el estado democrático y, más a largo plazo, mejorar el bienestar económico reduciendo el coste social de la corrupción y del crimen. La identificación de los programas pertinentes comienza con la evaluación de las causas que llevan al comportamiento criminal y a la inseguridad ciudadana.

Esta monografía examina seis factores institucionales que han contribuido al aumento de la inseguridad ciudadana en México y en el Triángulo del Norte Centroamericano, es decir Guatemala, El Salvador y Honduras. Este estudio se centrará en ese triángulo, reconociendo que los problemas de México son lo suficientemente distintos para dedicarles un estudio independiente. También hay que tener en cuenta a Costa Rica y Nicaragua, pero unos menores niveles de violencia junto con una sólida tradición democrática en la primera, y unos programas policiales más sólidos en la segunda tienen como consecuencia una necesidad menos urgente de combatir el crimen en estos estados del sur de América Central. Esto podría cambiar en el futuro cercano. Los seis factores institucionales son:

  • Las instituciones democráticas débiles del Triángulo del Norte, después de unos prolongados conflictos sociales durante la Guerra Fría, no han conseguido crear una confianza ciudadana en el sistema judicial. Los tribunales no son considerados independientes, ni los jueces son considerados imparciales. La confianza en el sistema judicial sigue siendo baja a pesar de los intentos de reformar el sistema. Por consiguiente, con frecuencia los conflictos no son llevados a los tribunales en busca de una solución sino que se acude a trámites extrajudiciales (a menudo linchamientos violentos).
  • El acceso desigual a la justicia y la percepción de que la injusticia domina el sistema judicial. Son habituales las acusaciones de “justicia telefónica”, donde aquellos que están en las posiciones de poder llaman al juez para obtener su favor, mientras que la mayoría están condenados a un largo arresto previo al juicio y a unas resoluciones de los tribunales que no tienen en cuenta adecuadamente a la defensa.
  • La confianza mínima en el cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios, de quienes se piensa que trabajan en complicidad con los cárteles, redes criminales y bandas juveniles, ya sea por proteger su propia seguridad, o bien para su propio provecho. Mientras que los niveles de violencia aumentan y los criminales se vuelven más poderosos, las víctimas denuncian menos ante la policía y las autoridades oficiales.
  • El crecimiento de las empresas de seguridad privada. En respuesta a un sistema de orden público corrupto e ineficaz, individuos y empresas de clase media y rica, contratan a agentes de seguridad privados para proteger a sus empresas y a sus familias. Esto ha generado un sistema de seguridad alternativo, que conlleva el peligro de crear milicias privadas que protejan los intereses privados, pero no los nacionales.
  • El crecimiento de bandas criminales juveniles, conocidas en América Central como maras (un tipo de hormiga salvaje), que luchan entre ellas por su territorio y sus bienes. Sus miembros, los mareros, también colaboran con las redes criminales (banderos) y los cárteles de drogas en proyectos criminales específicos.8 Existe una correlación entre la adhesión a una banda y los niveles de violencia criminal, lo cual tiene como consecuencia un aumento del temor y una mayor sensación de inseguridad entre los ciudadanos de las zonas urbanas. Por consiguiente, durante las campañas electorales, los votantes han exigido a sus gobiernos que introduzcan medidas draconianas para reprimir a las bandas juveniles. En El Salvador y Honduras, la simple afiliación a una mara es causa suficiente para una condena criminal.
  • Por último, la tasa de homicidios en El Salvador en el 2007 fue de 61,2 por cada 100.000 personas. Esto se acerca a la tasa de homicidios de Colombia de 62,2 en su periodo violento desde 1995 hasta 1999. La Organización Panamericana de la Salud afirma que la violencia es la principal causa de muerte entre los latinoamericanos de edades comprendidas entre los 15 y los 44 años y concluye que “los niveles de violencia en Latinoamérica (al menos medidos según la tasa de homicidios) sitúan a la región como una de las más violentas del mundo”.
Dentro del Triángulo del Norte Centroamericano, estos factores institucionales y políticos deben ser examinados junto a siete factores socioeconómicos.

  • Existe una pobreza dominante, así como una disparidad en los ingresos cada vez mayor: el 45% de la población de El Salvador y Guatemala vive por debajo de la línea oficial de la pobreza. Sin embargo, el grado de desigualdad en los ingresos es incluso más relevante en relación con las causas de la violencia criminal. Dentro de una sociedad, se ha demostrado que esto tiene una correlación directa con los niveles de criminalidad. La desigualdad en los ingresos se expresa mejor a través del índice Gini, en el que cero equivale a un estado de igualdad perfecta y 100 a un estado de desigualdad perfecta. En base a estas cifras, América Central incluye a algunas de las naciones más desiguales del mundo. El índice para Guatemala es 55; para Honduras es 54 y para El Salvador 52. Nicaragua tiene una menor desigualdad, con un índice Gini de 43. No obstante, Costa Rica tiene un índice de 50, acercándose al del Triángulo del Norte, dando así más peso a las opiniones que sostienen que hay que considerar múltiples elementos a la hora de establecer la relación entre los factores sociales y la actividad criminal. La consecuencia de una mayor disparidad de ingresos es el creciente sentimiento de resentimiento dentro de la sociedad, agravado a menudo cuando las divisiones de clases se corresponden con las diferencias étnicas, como pasa con las comunidades mayas en Guatemala y entre los descendientes europeos y las comunidades de mestizos de otros países centroamericanos.
  • La proporción de jóvenes en la población contribuye a la vulnerabilidad social y al crimen. Universalmente, la mayoría de los delitos callejeros y una buena parte de actos violentos son perpetrados por jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años. En 2008, en El Salvador, el 38,9% de los homicidios fueron cometidos por jóvenes de 25 años o menos. Con frecuencia, las víctimas de esta violencia también son jóvenes. Por consiguiente, los jóvenes son considerados especialmente vulnerables a ser tanto víctimas como perpetradores de crímenes. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) sostiene que “cuanto mayor es la parte de la población que se encuentra en esta categoría demográfica de alto riesgo, mayor es la vulnerabilidad de la sociedad”.15 En comparación con la de Europa y la de EE.UU., la población de América Central es muy joven. En su Informe sobre el Desarrollo Humano de 2003, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP) calculó que el 36-47% de la población de América Central y Panamá tenía 14 años o menos. Este contexto demográfico no presenta muchas esperanzas para reducir los niveles de violencia.
  • Violencia dentro de la familia. Como consecuencia de la guerra y la pobreza omnipresentes, los índices de violencia doméstica son elevados. Esto adopta la forma de maltrato físico o abusos sexuales con la pareja, así como con los niños. Incluso cuando los niños no son víctimas directas, a menudo son víctimas indirectas puesto que son testigos del maltrato entre sus padres, o entre sus padres y un miembro cercano de la familia, incluyendo un hermano o hermana. Se ha descubierto que el abuso sexual infantil es un importante factor de riesgo para la adhesión a bandas, el crimen y la prostitución juvenil en América Central.
  • Educación: las guerras en El Salvador (1980- 1992), Guatemala (1960-1996) y Nicaragua (1972-1991) privaron a muchos niños en edad escolar del acceso a las aulas, a los profesores y a los libros. Esto ha tenido como consecuencia una generación con una educación mínima y una alfabetización y habilidades matemáticas pobres. Además, en América Central el gasto público en educación en relación con el PNB, está entre los más bajos del hemisferio a pesar de los aumentos observados en Honduras y Nicaragua. En relación con estos datos, la matriculación en institutos de enseñanza secundaria así como el número medio de años de escolarización en chicos de 15 años, han demostrado una correlación directa con los niveles de homicidio intencional. Un estudio del Banco Mundial descubrió que los niveles más elevados de asistencia escolar están débilmente relacionados con los niveles más elevados de violencia delictiva. Esto parece contradecir el dato de que es menos probable que cometan un crimen los jóvenes que disponen de menos tiempo, así como la suposición de que unos niveles más altos de educación ofrecen una mayor conciencia de los valores culturales que respetan la vida humana y que disuaden los comportamientos brutales. Los autores del estudio del Banco Mundial explican su descubrimiento en base a la suposición de que una mayor educación está relacionada con una mayor disposición para denunciar los crímenes. Asimismo debemos añadir que la matriculación escolar no equivale a la asistencia escolar, sino que simplemente satisface a los padres o tutores que saben que el estudiante debería estar en el colegio. Los índices de absentismo escolar proporcionarían una correlación más exacta con los índices del crimen, pero éstos son notoriamente inexactos en el Triángulo del Norte, en caso de existir.
  • Desempleo: las oportunidades de empleo legal y retribuido son escasas. La gran cantidad de jóvenes ha generado una cohorte de hombres y mujeres jóvenes sin una educación aceptable ni expectativas de empleo realistas. Las naciones del Triángulo del Norte y Nicaragua tienen una población total en conjunto de casi 30 millones de habitantes, de los cuales aproximadamente el 60% son menores de 25 años. Un informe de la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID) del 2006 indicaba que aunque muchos de esos jóvenes representan un potencial económico sin explotar para sus países, se enfrentan a un futuro mucho más sombrío que al que tuvieron que hacer frente sus padres a la misma edad. El desempleo urbano es particularmente propicio para el comportamiento delictivo ya que los residentes de las ciudades deben pagar por el alquiler, el transporte y los servicios, pero no tienen acceso a las alternativas de subsistencia que existen en el campo. A pesar del hecho que las cifras oficiales nacionales de desempleo muestran un descenso de éste desde 1990, la encuesta Latinobarómetro de 2007 descubrió que una cantidad importante de encuestados en las ciudades de El Salvador tenían relación directa con alguna persona sin empleo. Como respuesta a la pregunta, “¿ha estado algún adulto de su hogar sin empleo en los últimos 12 meses?”, el 86% de los salvadoreños respondieron que sí, a pesar del hecho que la tasa oficial del desempleo urbano es solamente del 6%. Las oportunidades de empleo retribuido son escasas para una generación que ha madurado al lado de unos padres que lucharon en guerras civiles, o que murieron en ellas, lo cual obligó a sus hijos e hijas a arreglárselas por sí mismos y a proteger a sus madres.
  • La posesión y tráfico de drogas ilegales conlleva mayores incentivos para cometer crímenes contra la propiedad, así como un comportamiento irracional para llevar a cabo actos brutales de violencia. Según la UNODC, el nivel de consumo de cocaína ha aumentado en América Central en los últimos diez años, aunque la mayoría de las drogas transitan por la región de camino hacia EE.UU. y Europa. La presencia policial en zonas en las que las que se trafica con drogas ilegales ha tenido un efecto positivo sobre los niveles de criminalidad, pero las ciudades del Triángulo del Norte tienden a tener una mayor presencia policial en los barrios más ricos que pagan impuestos más elevados que en los de bajos ingresos, en los que las drogas son más dominantes.
  • La cobertura que dan los medios de comunicación sensacionalistas al fenómeno de las bandas ha contribuido a la sensación de miedo e inseguridad en la región. La cobertura de los medios de comunicación puede haber aumentado la reputación de esas maras que aparecen en la prensa y en la televisión. USAID, en su informe de 2006 sobre las bandas en México y América Central, descubrió que las bandas rivales compiten para ver quién consigue realizar las actividades más brutales y delictivas de cara a conseguir una mayor atención mediática. Además, esta atención ha contribuido también a la percepción popular de que las bandas de jóvenes son responsables de la mayoría de los crímenes violentos en el Triángulo del Norte.
Los actuales niveles de violencia no pueden limitarse al sur de la frontera de EE.UU. La violencia relacionada con las drogas se ha extendido por Arizona, así como por otros estados fronterizos. En el Condado Maricopa, en Arizona, los secuestros relacionados con la frontera pasaron de 48 en 2004 a 241 en 2008. Además, los niveles de violencia de bandas entre la juventud latina están aumentando en las ciudades estadounidenses, igual que en México y en América Central. Podemos datar el inicio de esta tendencia a principios de los años 80 entre los presidiarios de Los Ángeles. Los prisioneros jóvenes se reunían para formar un vínculo defensivo/ ofensivo en contra de otros grupos étnicos. Después de ser deportados a su país de origen, los hombres y mujeres jóvenes se reagrupaban, identificándose a sí mismos por sus tatuajes y lenguaje de señas. Actualmente los mareros emigran, a pesar de los impedimentos, a través de las fronteras nacionales. A través del uso de teléfonos móviles y conexiones a Internet, se comunican globalmente y actúan regionalmente. Además, las redes del crimen organizado y los cárteles de drogas contratan y subcontratan a las maras para tareas específicas, por ejemplo robos de coches a mano armada, secuestros o asesinatos. Además del trabajo por contrato, la fuente de ingresos más segura para las maras es la extorsión a ciudadanos y empresas locales, repercutiendo de ese modo en una mayoría de ciudadanos de la localidad. Asimismo, como la Agencia de Inmigración y Aduanas (ICE) dentro del Departamento de Seguridad Nacional (DHS) deporta a hombres y mujeres jóvenes a su país de origen, la deportación amplía tanto la contratación como la transferencia de datos entre los miembros de las bandas.

La tesis central de esta monografía es que ni la acción policial ni la militar por sí solas pueden contener, y mucho menos eliminar, el comportamiento criminal y el tráfico de drogas a largo plazo. Es necesario un conjunto exhaustivo e integrado de proyectos institucionales y sociales que tenga en cuenta las causas subyacentes del comportamiento violento y la adhesión a una banda. Para conseguir estas reformas institucionales, el estado debe ser percibido como más justo y volver a crear tribunales, sistemas policiales y penitenciarios que sean considerados como instituciones dignas de confianza al servicio de todos los ciudadanos. El estado debería ser considerado eficaz a la hora de ofrecer seguridad a través del ejercicio de las funciones policiales que sancionen a aquellos condenados por crímenes y que respeten los derechos humanos de sus ciudadanos. Debe desarrollar políticas que ofrezcan a sus ciudadanos acceso a una enseñanza y una sanidad de calidad, viviendas decentes y la formación en habilidades para el trabajo que puedan proporcionar empleo productivo y una fuente de ingresos legítima. La clave para reducir la violencia criminal entre la juventud de un país es la creación de empleo. Mientras el estado sea incapaz de ofrecer los servicios de una sociedad democrática, se otorga espacio a los elementos criminales (cárteles de drogas, redes internacionales del crimen y bandas juveniles) para que se aprovechen y persigan sus intereses colectivos y privados. Las “Redes Negras” surgen para contrarrestar el monopolio del poder otorgado al estado. Con el tiempo, pueden llegar a ser más poderosas que las instituciones estatales.

Como respuesta, el estado debería crear un sistema de justicia penal que sea accesible, independiente y capaz de conseguir condenas dentro del estado de derecho. Asimismo, el estado debe crear una fuerza policial nacional que tenga capacidad para hacer frente y contener a los criminales en las calles y para proteger a los inocentes. Además de sus resultados públicos, la aplicación de la ley precisa desarrollar su capacidad de investigación y fortalecer las habilidades necesarias para conseguir que el arresto de los presuntos criminales se convierta en la condena de los acusados ante un tribunal de justicia. Los ciudadanos desean acudir a esos tribunales y estar seguros de que su caso será escuchado dentro de un plazo de tiempo razonable por un juez que sea considerado imparcial de todo interés poderoso. Un sistema de poder judicial percibido como independiente y que ejerza justicia imparcial, es un elemento indispensable para combatir el crimen, así como para salvaguardar la democracia. Además, una seguridad ciudadana eficaz requiere un desarrollo económico y, a su vez, el desarrollo económico solamente puede ocurrir si los ciudadanos se sienten seguros para llevar vidas productivas.

No disfrutaremos del desarrollo sin seguridad, no disfrutaremos de la seguridad sin desarrollo, y no disfrutaremos de ninguna de las dos cosas sin respeto por los derechos humanos. A menos que todas estas causas estén presentes, nada tendrá éxito.
—Kofi Annan, “In Larger Freedom” 2005

Este documento examinará los seis factores institucionales en vista de las campañas puestas en práctica actualmente en el Triángulo del Norte para contener, o eliminar, el comportamiento criminal:

  • La Parte I examina el contexto histórico dentro del cual tiene lugar la lucha para reformar los tribunales y la policía, incluyendo un informe rápido de la transformación de Colombia;
  • La Parte II distingue entre las distintas categorías de grupos criminales y los problemas de la existencia de estadísticas contradictorias sobre las que basar cualquier evaluación del comportamiento criminal;
  • La Parte III examina los esfuerzos continuos para reformar el sistema judicial en estos países y los obstáculos que todavía deben superar;
  • La Parte IV analiza los intentos por reformar los sistemas policiales nacionales, con formación en la vigilancia comunitaria, investigaciones y técnicas policiales más sofisticadas;
  • La Parte V evalúa los indicadores para determinar el cumplimiento de varios proyectos de reforma;
  • La Parte VI considera las dimensiones socioeconómicas de la prevención e intervención del crimen, recurriendo a los ejemplos de Guatemala, El Salvador y Honduras; y
  • La Parte VII recomienda las políticas que el gobierno de EE.UU. podría emprender tanto dentro de la Iniciativa Mérida, y con posterioridad a ésta.
Es esencial reconocer que los protagonistas principales en este esfuerzo deben ser los gobiernos nacionales y sus ciudadanos reunidos en movimientos sociales, comunidades locales, sociedad civil, iglesias y a través de la prensa. La comunidad internacional debe apoyar estos esfuerzos y debería explotar las nuevas tecnologías para aumentar la comunicación entre los gobiernos nacionales afectados, así como para garantizar que las medidas tomadas fortalezcan las